III SAB/Wr 1585/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 800 (osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) pismem z dnia 31 marca 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z jego wniosku z 22 maja 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, 4. przyznanie od organu na rzecz strony kwoty 8000 (ośmiu tysięcy) złotych, 5. rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym, 6. zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z materiału tego wynika, że skarżący w dniu 22 maja 2020 r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 18.09.2020 r. wniósł ponaglenie wraz z wnioskiem o przyspieszenie postępowania w jego sprawie. Ponaglenie Wojewoda przekazał do organu wyższego stopnia w dniu 2 grudnia 2020 r. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione. W dniu 9 listopada 2020 r. skarżący stawił się w siedzibie organu, uzupełnił dokumenty i złożył odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. organ wezwał go do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku i wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we W. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. Pismem z dnia 27 października 2020 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, którą Sąd rozpatrzył na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. (sygn. akt III SAB/Wr 1911/20). W dniach: 8 października 2020 r., 10 grudnia 2020 r., 14 stycznia 2021 r., 11 lutego 2021 r. i 4 marca 2021 r. skarżący wnosił o przyspieszenie postępowania w jego sprawie, a 30 marca 2021 r. wniósł kolejne ponaglenie, a pismem z dnia 31 marca 2021 r. - skargę na bezczynność Wojewody. W dniu 23 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł do organu skargę w trybie art. 227 k.p.a. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ albo przez jego pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżącego, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Kolejne czynności w sprawie organ podjął w dniu 2 czerwca 2021 r. Przekazał ponaglenie z 30 marca 2021 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów, wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2021 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji podejmuje pierwsze czynności w sprawie z wniosku dopiero po sześciu miesiącach od jego wpłynięcia, następnie pozostaje znów bezczynny przez kolejne cztery miesiące, licząc do czasu wniesienia skargi, a po wniesieniu skargi jeszcze dwa miesiące. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., przez wiele miesięcy nie zawiadamiając strony przed upływem ustawowych terminów o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podając przyczyn tego stanu rzeczy oraz nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., co orzeczono w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, oraz opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie w przepisanym terminie decyzji, ale bierność organu przez dziesięć miesięcy) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka sześć miesięcy na podjęcie standardowych czynności wyjaśniających i dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na zobowiązanie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, czyli tej samej sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1911/20 (rozpoznana sprawa w przedmiocie przewlekłości Wojewody w sprawie z wniosku strony skarżącej), Sąd umorzył w niniejszej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a – orzekł, jak w pkt l-III sentencji wyroku. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ( lub jego brakiem) ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania bezczynności organu, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres dziesięciu miesięcy od złożenia wniosku (na dzień złożenia skargi) oraz postawę organu wobec strony skarżącej. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę 800 (osiemset) złotych. Zdaniem Sądu, przyznana kwota będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zdyscyplinowania organu. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.