III SAB/Wr 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę O. w przedmiocie należności za przechowywanie pojazdu I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącego 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga T. W.– prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A", z siedzibą w S., wyznaczonego zarządzeniami Starosty Powiatu O. jako jednostka, która usuwa z drogi pojazdy i prowadzi parking strzeżony dla pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w sprawie przyznania należności za przechowywanie pojazdu. Policja wydała w dniu [...] r. (nr [...]) decyzję o usunięciu z drogi samochodu osobowego [...] (nr rej. [...]), wskutek czego pojazd ten został umieszczony na wyznaczonym przez Starostę O. parkingu strzeżonym (prowadzonym przez skarżącego) do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Sąd Rejonowy w O. orzekł o przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu O. Na wniosek skarżącego z dnia [...] r. (wpłynął do organu [...]) Starosta O. – postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) – przyznał stronie [...]zł brutto za usunięcie pojazdu i [...] zł brutto za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) – uchyliło postanowienie Starosty O. w części dotyczącej przyznania stronie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenie przez ten organ. Pismem z dnia [...] r. Starosta O. poinformował wnioskodawcę o toczącym się postępowaniu oraz o uprawnieniach strony przewidzianych w art. 10 k.p.a. Starosta O. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. (pismo z dnia [...] r.; nr [...]) o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących wspomnianego pojazdu. Pismo to przekazano także stronie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) – uznało zażalenie strony na przewlekłe postępowanie Starosty O. w sprawie przyznania należności za przechowywanie auta na parkingu strzeżonym za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Z kolei, postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) – po rozpatrzeniu zażalenia strony na niezałatwienie w terminie sprawy należności za przechowywanie auta na parkingu strzeżonym – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ zażaleniowy nawiązał do wystąpienia Starosty O. z dnia [...] r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących wspomnianego pojazdu, stwierdzając że adresat wystąpienia udzielił żądanych informacji. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia [...] r. ([...]) wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. udzielił Staroście żądanych informacji (pismo z dnia [...] r.; nr [...]; wpłynęło do Starosty w dniu [...] r.), jednakże Starosta nie podejmował czynności w sprawie, w tym także nie informował strony postępowania o przyczynach zwłoki. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Starosta O. pozostaje w bezczynności. Ze względu jednak na dużą liczbę analogicznych spraw prowadzonych przez Starostę, Kolegium nie uznało, aby niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] r. (Nr [...] do [...]) Starosta O. zawiadomił skarżącego, że termin załatwienia sprawy, z uwagi na jej zawiłość, zostaje przesunięty do dnia [...] r. Tymczasem skarżący – w piśmie z dnia [...] r. – zawarł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie należności za przechowywanie pojazdu, wnosząc o: - wyznaczenie Staroście O. czternastodniowego terminu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Starosty O. do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu O. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Skarga T. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starosty O. należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a" [1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach]. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał również przysługujące mu środki zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym), albowiem – stosownie do dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. – złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie przyznania należności za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu [...] (nr rej. [...]), usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wyższego stopnia nie uznał zażalenia za uzasadnione i odmówił wyznaczenia Staroście O. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy (postanowienie Kolegium z dnia [...] r., [...]). Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Stan bezczynności, jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., II SAB/Ol 68/10, w: LEX/el.2010). Jeżeli zaś organ, którego bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 tej ustawy. Odmiennie natomiast należy ocenić skutki skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wówczas zdarzenia te nie powodują bezprzedmiotowości postępowania, a więc nie kończą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, ponieważ sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wystąpiło w sprawie, w razie zaś odpowiedzi twierdzącej na to pytanie – czy przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa. Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Taki też motyw legł u podstaw stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (II OSK 1360/12; LEX nr 1219576) nie podzielił zapatrywania, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. II. Sformułowany w skardze zarzut, w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Starostę O. postępowania administracyjnego w sprawie należności za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi i umieszczonego na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie merytoryczne w tej sprawie Starosta O. wydał w dniu [...] r., po rozpatrzeniu żądania strony, które wpłynęło do organu [...] r. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., uznając zażalenie strony za uzasadnione, uchyliło postanowienie Starosty w części dotyczącej wynagrodzenia za przechowywani pojazdu na parkingu strzeżonym i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji (postanowienie Kolegium z dnia [...] r.). Istotne przy ocenie postępowania organu rozpatrującego sprawę ponownie jest z jednej strony uznanie zażalenia skarżącego na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. za nieuzasadnione i odmowa wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.), z drugiej zaś fakt niewydania merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, co odzwierciedla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Organ zażaleniowy uznał bowiem za trafny zarzut bezczynności, polegający na zaniechaniu wydania postanowienia w sprawie należności skarżącego za przechowywanie pojazdu, i dlatego też wyznaczył Staroście O. trzydziestodniowy termin do rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy, przeto należało uwzględnić fakt, że do dnia [...] r. organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę, co na rozprawie przed Sądem potwierdził także pełnomocnik organu. Tak więc zarówno stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktu niewydania przez Starostę O. merytorycznego rozstrzygnięcia w wyznaczonym terminie dodatkowym, jak i bierność tego organu do dnia rozprawy przed sądem, pozwalają uznać takie postępowanie za przewlekłe. Niezależnie od faktu niewydania merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie można nie zauważyć, że Starosta O. przedłużył ten termin o kolejne dni, nie mając ku temu podstaw, wszak termin dodatkowy skonkretyzowany w trybie art. 37 § 2 k.p.a. nie może być wydłużany przez organ pierwszej instancji. III. Uwzględniając skargę strony na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, Sąd nie orzekał o terminie wydania rozstrzygnięcia (art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ponieważ wyznaczenie trzydziestodniowego nastąpiło w punkcie I sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2013 r. ( sygn.akt III SAB/Wr 15/13), który dotyczył uwzględnienia skargi na bezczynność organu w tym samym postępowaniu administracyjnym. IV. Z uwzględnieniem przez sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r., OPP 52/04, Wokanda 2005, nr 7-8; z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK/11, ONSAiWSA 2013, nr 1), nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość, jakiej dopuścił się Starosta O., osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Argumentów na rzecz takiej oceny badanej przewlekłości postępowania dostarcza zarówno niemała liczba spraw rozpoznawanych przez organ pierwszej instancji, jak i stopień ich faktycznej zawiłości. Kilkadziesiąt wniosków strony skarżącej o przyznanie należności za przechowywanie na parkingu różnych pojazdów mechanicznych nie czyni poszczególnych postępowań prostszymi, już choćby z powodu ustalenia warunków, terminów i sposobu przechowania każdego z pojazdów, wszak indywidualne cechy poszczególnych pojazdów mogą istotnie wpływać na wielkość przysługującej skarżącemu należności. Wprawdzie w takim zbiorze znajdują się również pojazdy podobne, co może przyspieszyć rozpatrywanie tych spraw, jednakże okoliczność ta nie zwalnia organu od rzetelnego ustalenia należności za inne, różniące się nieraz znacznie, pojazdy. Nie bez znaczenia do oceny stopnia bezczynności organu pozostaje także – odzwierciedlona w rozstrzygnięciach organów – zawiłość tych spraw w zakresie sposobu i kryteriów ustalenia należności za poszczególne rodzaje pojazdów, gdyż prawodawca nie uregulował wprost tych kwestii, co nie przyczynia się do ujednolicenia reguł obliczania wspomnianych należności, powodując niejednokrotnie znaczne rozbieżności w tej sferze funkcjonowania administracji publicznej. Wskazują na to również postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydane w poszczególnych, wszczętych przez skarżącego, postępowaniach, w których organ ten przedstawiał pięć możliwych jego zdaniem wariantów do ustalania należności za przechowywanie pojazdów. Spoglądając na praktykę rozstrzygania spraw o należności za przechowywanie pojazdów na parkingach wyznaczonych przez starostów, daje się zauważyć, że ze względu na wspomnianą wcześniej lukę normatywną (niepełne uregulowanie) w tym zakresie, dochodzi do nieporozumień dotyczących sposobów określenia omawianej należności. Dotyczy to przede wszystkim utożsamiania – ustalanych uchwałą rady powiatu (art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym) – opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu (oraz związanych z tym kosztów) z należnościami podmiotu prowadzącego parking w ramach powierzonych mu zadań własnych powiatu (art. 130a ust. 5f przywołanej ustawy). Opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdów obciążają właściciela pojazdu (art. 130a ust. 1, ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym) i są elementem stosunku administracyjnoprawnego łączącego starostę z właścicielem pojazdu, przy czym należności te stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e tej ustawy). Innych charakter ma natomiast świadczenie przysługujące podmiotowi, któremu starosta powierzył wykonywanie zadań własnych powiatu w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla takich pojazdów. Należności podmiotu realizującego zadania własne powiatu są bowiem elementem stosunku prawnego istniejącego między powierzającym zadania a ich wykonawcą. Opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów – obciążających właściciela pojazdu i stanowiących dochód własny powiatu – nie można zatem przekładać bezpośrednio na należności podmiotu z tytułu usuwania i przechowywania takich pojazdów. Tymczasem wnioskujący o takie należności odwołują się niejednokrotnie do opłat ustalonych przez radę powiatu nie tylko ze względu na brak klarownych unormowań odnoszących się wprost do tych należności, ale także z powodu nieokreślenia lub nienależytego ich określenia w czynnościach prawnych między powierzającym zadania a przyjmującym je do wykonania. Powstających w tym zakresie wątpliwości nie rozwiewa całkowicie także unormowanie zawarte w art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Ma ono jednak tę zaletę, że odwołuje się do kryteriów takich, jak zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przy ocenie stopnia bezczynności Starosty O. nie można pominąć epizodu związanego z zachowaniem się strony zarzucającej przewlekłość postępowania, która – mimo wielości różnych pojazdów objętych wnioskami – poprzestała na ogólnym określeniu kosztów przechowania (dozoru) pojazdów, bez rozłożenia tychże na poszczególne pojazdy, czym nie przyczyniła się do terminowego zakończenia postępowania w niemałej liczbie spraw. Oceniając zachowania Starosty O. w kontekście zasygnalizowanych okoliczności, Sąd miał dostateczne, wyprowadzone ze zdarzeń składających się na stan faktyczny sprawy, podstawy by stwierdzić przewlekłość postępowania tego organu, jednakże – ze względu na liczbę i charakter (zwłaszcza brak jednolitych ustawowych kryteriów obliczania należności) rozpatrywanych spraw – stwierdzonej przewlekłości nie można było zakwalifikować do grupy zaniechań rażąco naruszających prawo (punkt II sentencji wyroku). V. Sąd nie mógł zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej w części dotyczącej zobowiązania Starosty O. do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ do zakresu działania sądu administracyjnego nie należy orzekanie w sprawach odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracowników organu administracji publicznej (art. 38 k.p.a.), ani też zobowiązywanie organu do prowadzenia stosownych postępowań w tym zakresie (punkt III sentencji wyroku). VI. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490) (punkt IV sentencji wyroku).