III SAB/Wr 165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.500 (trzy tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. T. (dalej: skarżący) złożył [...] września 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku, złożonego [...] marca 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.), zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W konsekwencji skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do wydania zezwolenia na pobyt w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt do organu, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący uzasadnił, że w dniu [...] marca 2017 r. złożył w Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zaznaczył, że wniosek ten pozostał bez odpowiedzi i dlatego [...] sierpnia 2018 r. złożył za pośrednictwem organu ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.), skarżący wyjaśnił, że ponaglenie pozostało bez odpowiedzi. Skarżący podkreślił, że Wojewoda D. dotychczas nie wydał decyzji w jego sprawie. W opinii skarżącego takim brakiem działania Wojewoda naruszył art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a, art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a, nie wynika z opieszałości czy bez czynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do wniosku, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dodatkowo Sąd podkreśla, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego, złożony [...] marca 2017 r., nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie i jest załatwiany rażąco długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny wynikający z regulacji zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą i jedyną czynność w sprawie z wniosku skarżącego Wojewoda zrealizował [...] września 2017 r., kiedy to na podstawie art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz.1990) zwrócił się do: Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jednakże na tym organ zakończył swoją aktywność w sprawie. Sąd stwierdza, że w aktach znajduje się odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. na pismo Wojewody z [...] marca 2017 r., która jest oznaczona datą [...] marca 2017 r. oraz odpowiedź skarżącego sformułowana [...] marca 2017 r. Sąd wskazuje, że skarżący pismem z [...] stycznia 2018 r. próbował dowiedzieć się o stan sprawy, pismo to pozostawiono bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie spawy w terminie. Sąd stwierdza, że i to działanie skarżącego pozostało bez reakcji organu, który w dalszym ciągu pozostawał bezczynny. Wojewoda naruszając art. 37 § 4 k.p.a. nie przekazał sprawy do organu nadrzędnego czyli do Szefa do Spraw Cudzoziemców. Sąd stwierdza, że wniesienie skargi przez M. T. we wrześniu 2018 r. spowodowane było kolejnym brakiem reakcji Wojewody. Zdaniem Sądu opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie wydaje decyzji przez prawie dwa lata i dodatkowo kompletnie ignoruje nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność, nie zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podając przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd stwierdza, że postawy organu nie zmieniła także złożona do WSA skarga na bezczynność Wojewody i do dnia rozprawy czyli [...] stycznia 2018 r., o której Wojewoda został poinformowany, nie podjął on żadnych dział merytorycznych w tej sprawie. Sąd stwierdza, że z akt nie wynika, aby do takiej postawy Wojewody przyczynił się skarżący. Nie sposób także nie zauważyć, że w jedynym piśmie skierowanym do wnioskodawcy, w tym trwającym prawie dwa lata postępowaniu, zawarto informację, że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową). Takie działanie Wojewody kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Dla Sądu oczywistym jest, że postępowanie trwające ponad dwadzieścia dwa miesiące, w trakcie którego tylko jednym pismem próbowano bezskutecznie załatwić sprawę dowodzi oczywistej bezczynności organu i stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt i pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3.500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd nie orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zgodnie z jego treścią, sprawa może (a nie musi) być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.