III SAB/Wr 167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anna Moskała, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP dla obywatela [...], złożonego 19 kwietnia 2017 r. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 109 oraz art. 207 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm. - dalej: u.c.), poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało przewlekłością prowadzenia postępowania i brakiem załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o: 1) orzeczenie, że organ prowadzi sprawę przewlekle a następnie zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kwoty 21.357,55 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.); 4) dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczność ich treści; 5) zasądzenie kosztów. Skarżący szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku skarżącego (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela [...], okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak K.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z - rozumianą j/w - bezczynnością Wojewody. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody 19 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu) wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a.). Co więcej, nie został on załatwiony do dnia dzisiejszego. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z wniosku skarżącego Wojewoda wykonał już 21 kwietnia 2017 r. (wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku o wymagane dokumenty). Skarżący odpowiedział na powyższe wezwanie 4 maja 2017 r. Dopiero 16 sierpnia 2017 r., organ wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji o skarżącym (na podstawie art. 109 ust. 1 u.c.) oraz wezwał o dostarczenie kolejnych dokumentów (w piśmie z 16 sierpnia 2017 r. poinformował przy tym skarżącego, że przewidywany czas zakończenia postępowania w sprawie to 4 października 2017 r.). Na wezwanie to skarżący odpowiedział pismem z 3 października 2017 r. (wpływ do organu 11 października). Pismem z 30 listopada 2017 r. (wpływ do organu 5 grudnia) i z 6 lutego 2018 r. (wpływ do organu 9 lutego), skarżący zwrócił się z zapytaniem, kiedy zostanie załatwiona jego sprawa, skoro minął już termin zakończenia postępowania, wyznaczony przez organ na 4 października 2017 r. Na w/w pisma skarżącego organ nie zareagował. Pismem z 28 maja 2018 r. (wpływ do organu 4 czerwca), skarżący wniósł ponaglenie (art. 37 K.p.a.), które Wojewoda przekazał do właściwego organu pismem z 21 czerwca 2018 r. Powyższe wskazuje, że prowadząc (wciąż niezakończone) postępowanie w sprawie od 19 kwietnia 2017 r., czyli - na dzień orzekania przez Sąd - przez 22 miesiące, Wojewoda pozostaje w sprawie skrajnie rażąco bezczynny. Tutaj Sąd zauważa, że załatwienie sprawy oznacza także wydanie decyzji odmownej. Zatem, nie tłumaczy postawy organu okoliczność, że skarżący nie dostarczył wszystkich żądanych przez organ dokumentów. Wojewoda nie realizował przy tym, poza pismem z 16 sierpnia 2017 r., dyspozycji art. 36 K.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w w/w piśmie z 16 sierpnia 2017 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista i rażąca bezczynność organu, stanowiąca naruszenie - m.in. - zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała zasadniczo z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP dla obywatela obcego państwa) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota 21.357,55 zł jest zbyt wygórowana. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.