III SAB/Wr 174/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Legnickiego w przedmiocie wycofania certyfikatu kompetencji zawodowych w krajowym transporcie drogowym rzeczy udzielonego do licencji w krajowym transporcie drogowym rzeczy dla P. Sp. z o.o. w J. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z 17 marca 2023 r. Z. Z. (dalej jako: "skarżący") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Legnickiego (dalej: "Starosta" lub "organ") w sprawie wycofania certyfikatu kompetencji zawodowych w krajowym transporcie drogowym rzeczy udzielonego do licencji w krajowym transporcie drogowym rzeczy dla P. w J. W motywach skargi wyjaśnił, że w związku z przejściem na emeryturę w dniu [...] r. złożył wniosek do Starosty w sprawie – jak określił – "wycofania certyfikatu kompetencji zawodowych w krajowym transporcie drogowym rzeczy, udzielonego do licencji w krajowym transporcie drogowym rzeczy dla P. w J.". Jak argumentował - po złożeniu ww. wniosku powinien otrzymać od organu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Tymczasem otrzymał jedynie - do wiadomości – pismo organu z 1 lipca 2020 r., adresowane do P. w J., w którym Starosta wezwał Prezesa Zarządu ww. przedsiębiorstwa do aktualizacji dokumentów w terminie 14 dni wraz ze wskazaniem osoby zarządzającej transportem drogowym posiadającej certyfikat kompetencji zawodowej ponieważ dotychczasowe zgłoszenie wygasło z dniem [...] r. Jednocześnie organ poinformował, że brak dostarczenia dokumentów w oznaczonym terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania o cofnięcie licencji. Jak dalej argumentował skarżący, po 18 miesięcy od otrzymania pisma organ nic więcej w tej sprawie nie zrobił. W dniu 18 stycznia 2023 r. pobrał dane z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego i nie stwierdził w nim żadnych zmian, gdzie w dalszym ciągu figuruje tam jego nazwisko. Zarzucił więc, że Starosta nie cofnął licencji, tym samym pozwalając przez okres 18 miesięcy prowadzić transport drogowy z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał przy tym, że brak w przedsiębiorstwie osoby zarządzającej transportem drogowym stanowi podstawę do bezwzględnego cofnięcia licencji w związku z rażącym naruszeniem warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Innymi słowy, jest to zaniechanie oraz niedopełnienie obowiązku wynikającego z ustawy ze strony organu tj. brak podjęcia z urzędu dalszych czynności administracyjnych. Wskazał wreszcie, że organ dopiero pismem z 18 stycznia 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o cofnięciu licencji. Jak wynika z przekazanych akt sprawy, ww. skarga został poprzedzona ponagleniem z 24 stycznia 2023 r., które skarżący – w oparciu o tożsamą argumentację - skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: "Kolegium" lub "SKO"). Przy tym SKO postanowieniem z 6 lutego 2023 r. SKO/RD-421/63/2023 uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych argumentując, że w opisanym postępowaniu administracyjnym w zakresie cofnięcia licencji dla P. w J. nie występuje w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Tylko pozytywne dokonanie oceny dopuszczalności skargi uzasadnia przystąpienie przez Sąd do jej merytorycznego rozpoznania. Za dopuszczalną uznać można zaś tylko skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a), jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 208), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2 a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Sąd podkreśla, że powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Przy tym w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu bądź w ustawach szczególnych oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Dalej wskazać należy, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wprost pochodną (korelatem) skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10). Innymi słowy, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko i wyłącznie wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postepowaniu administracyjnym czy podatkowym (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), natomiast organ - wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi (zaktualizowanym wniesieniem podania legitymowanego podmiotu bądź też wynikającym z wszczęcia postępowania z urzędu) - takiego działania nie podejmuje. Przedmiot rozpoznawanej skargi stanowi przewlekłość Starosty w przedmiocie, który skarżący – podobnie jak w przypadku podania z 26 czerwca 2020 r. i ponaglenia – określił, jako "sprawa wycofania certyfikatu kompetencji zawodowych w krajowym transporcie drogowym rzeczy udzielonego do licencji w krajowym transporcie drogowym rzeczy dla P. w J.". Przy tym zarzucona przewlekłość – zdaniem skarżącego – wynikać miała z bierności organu wobec jego wniosku z 26 czerwca 2020 r. w ww. przedmiocie. Oceniając tak określony przedmiot skargi Sąd przede wszystkim akcentuje, że żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie kreują odrębnej sprawy administracyjnej czy też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, których przedmiotem byłoby "wycofanie certyfikatu kompetencji zawodowych w krajowym transporcie drogowym rzeczy udzielonego do licencji w krajowym transporcie drogowym". Sąd dostrzega przy tym, że poruszana przez skarżącego problematyka dotycząca konieczności posiadania przez przedsiębiorcę osoby zarządzającej transportem drogowym, jako warunku licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy (a także konsekwencji braku takiej osoby) powiązana jest z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001 r. – o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 z poźn. zm., dalej "u.t.d.). Wskazany w skardze Krajowy Rejestr Elektroniczny Przedsiębiorców Transportu Drogowego zawiera min. ewidencje przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 82g ust. 4 pkt 1 u.t.d.), obejmującą dane imię i nazwisko osoby zarządzającej transportem (art. 82h ust.1 pkt 17 pkt 1 u.t.d.). Przy tym zmiany rejestru w powyższym zakresie nie dokonuje się w urzędu, lecz na wniosek przewoźnika (art. 82i ust.1 pkt 1 lit c u.t.d.). A zatem skarżący nie miał roszczenia wobec organu o wszczęcie opisanego wyżej postępowania bądź wydania aktu lub czynności. Konsekwentnie, nie można organowi przypisać przewlekłości w prowadzeniu takiego postępowania. W tym miejscu należy więc dostrzec – niemniej jedynie na marginesie rozważań – że wspomniane pismo skarżącego z 26 czerwca 2020 r. mogło stanowić (i stanowiło) co najwyżej sygnalizację stanowiącą podstawę do wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu rzeczy z uwagi na brak posiadania przez przewoźnika wspomnianej osoby zarządzającej transportem. Przy tym trzeba od razu podkreślić, że w takim wypadku postępowanie administracyjne wszczynane jest nie na wniosek lecz z urzędu. Z kolei jedyną stroną takiego postępowania jest podmiot, któremu udzielono licencji. Należy również nadmienić, że powyższą okoliczność dostrzega sam skarżący wskazując, na brak podjęcia przez organ (na skutek jego wniosku z 26 czerwca 2020 r.) - "z urzędu" – "dalszych czynności administracyjnych". Dlatego - zdaniem Sądu - konieczne jest odrzucenie skargi, bowiem, tak jak wyżej wskazano, ujęty w niej przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądów administracyjnych określonych w ww. przepisach p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, na tle przytoczonego powyżej stanu faktycznego w sprawie Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.