III SAB/Wr 18/04

Dnia 17 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego A Sp. z o. o. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie podjęcia działania prawnego mającego na celu powzięcie przez Sejmik Województwa D. uchwały w sprawie pokrycia ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego ZOZ Okręgowego Szpitala Kolejowego we W. lub postawienia go w stan likwidacji Postanawia: odrzucić skargę. W dniu 5 października 2004 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A Sp. z o. o. wniosło skargę na bezczynność Wojewody D., polegającą na niepodjęciu "działania prawnego" wobec Sejmiku Województwa D. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca Spółka jest na podstawie prawomocnych wyroków sądowych wierzycielem Samodzielnego Publicznego ZOZ Okręgowego Szpitala Kolejowego we W., którego organem założycielskim jest samorząd Województwa D. Jak wywodziła dalej strona skarżąca, na mocy art. 60 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.) na organie założycielskim ciąży obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego dłużnika lub podjęcia uchwały o zmianie jego formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji. Pismem z dnia 21 lipca 2004 r. spółka A wezwała Sejmik Województwa D. do podjęcia uchwały w tym przedmiocie informując zarazem o zamiarze wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w razie bezczynności Sejmiku Województwa. W odpowiedzi na powyższe pismo Marszałek Województwa D. wyjaśnił, że powołane przepisy zobowiązujące organ założycielski do wydania uchwały o likwidacji ZOZ nie wskazują konkretnego sposobu działania w przypadku wystąpienia ujemnego wyniku finansowego jednostki oraz poinformował, że Samorząd Województwa D. dokonuje starań w kierunku rozwiązania problemu zadłużenia podległych mu jednostek służby zdrowia oraz podejmuje wszelkie działania celem efektywniejszego wykorzystywania przez te jednostki środków finansowych pozyskiwanych z Narodowego Funduszu Zdrowia. W tej sytuacji wierzyciel powołując się na art. 78 w związku z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 - dalej w skrócie u.s.w.) zwrócił się do Wojewody D. jako organu nadzoru nad działalnością Samorządu Województwa D. o podjęcie działania prawnego i spowodowanie powzięcia przez Sejmik oczekiwanej uchwały. Odpowiadając na powyższe wezwanie w dniu 22 września 2004r. Wojewoda D. wyjaśnił, że nie jest organem kompetentnym do podejmowania działań likwidacyjnych w stosunku do Samodzielnego Publicznego ZOZ Okręgowego Szpitala Kolejowego we W. oraz że nie dysponuje środkiem nadzorczym w stosunku do organu Województwa w razie jego bezczynności. Podkreślił, że organ nadzoru może wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach wskazanych w ustawach i że wezwanie do podjęcia czynności nakazanych prawem należy - w myśl art. 91 u.s.w. kierować do organów samorządu województwa, nie zaś do Wojewody. Stanowisko powyższe Wojewoda D. podtrzymał w odpowiedzi na skargę wnosząc zarazem ojej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej w skrócie p.s.a.). Stosownie do jego treści sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z akt sprawy oraz skargi wynika, że skarżąca Spółka oczekiwała od Wojewody Dolnośląskiego podjęcia w stosunku do Samorządu Województwa D. bliżej nieokreślonego (co do formy, w jakiej miałoby nastąpić) działania w trybie nadzoru. Na to, że wezwanie z dnia 26 sierpnia 2004 r. skierowano do Wojewody jako organu sprawującego nadzór nad działalnością samorządu województwa wskazują zarówno jednoznaczne w tym względzie sformułowania tego pisma, jak i powołanie jako podstawy prawnej wezwania art. 78 u.s.w. Przywołany wyżej art. 3 u.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność jedynie w przypadkach wskazanych w pkt 1-4 tj. w sytuacji, gdy organ administracji nie wydał decyzji lub postanowienia, o jakich mowa w pkt 1-3 lub nie podjął innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. "Akty lub czynności", o których mowa w pkt 4 art. 3 p.s.a. należy przy tym odróżnić od działań podejmowanych w trybie nadzoru, jako że akty nadzoru zostały wskazane w pkt 7 powołanego przepisu, jako odrębny przedmiot skargi. Do aktów nadzoru wojewody nad działalnością samorządu województwa zalicza się m.in. rozstrzygnięcia nadzorcze, w których wojewoda stwierdza nieważność uchwały organu samorządu województwa lub wydanie jej z naruszeniem prawa. W ramach nadzoru wojewoda jest także upoważniony, w przypadkach określonych w art. 84 ust. 2 u.s.w. do wezwania sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków, a w dalszej kolejności - także do wystąpienia z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu województwa. Wszelkie akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego zostały jednocześnie w sposób wyraźny wyłączone z zakresu spraw, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu administracji. Jest to uzasadnione charakterem postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem wnioskowym, ale następuje wyłącznie z urzędu. Wobec powyższego trudno w ogóle mówić o bezczynności organu nadzorczego. Jak wskazuje J. Tarno (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwa Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2004s. 29) pismo wojewody odmawiające wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (idąc dalej - także podjęcia jakiegokolwiek działania w trybie nadzoru - przyp. Sądu) jest jedynie odpowiedzią na skargę w rozumieniu art. 238 k.p.a. i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu. Możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu zobowiązanego do nadzoru nie przewiduje także ustawa o samorządzie województwa. Powoływany przez stronę skarżącą art. 91 u.s.w. stanowi podstawę do wniesienia skargi na bezczynność organu samorządu województwa, nie zaś organu nadzoru. Z powyższych względów skargę Profit Sp. z o. o. należało uznać za niedopuszczalną co mając na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 orzekł, jak w sentencji postanowienia.