III SAB/Wr 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i ONW na rok 2009 oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Pani B. G. (dalej: "skarżąca") wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: organ, Dyrektor DOR ARiMR) – w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich oraz ONW na rok 2009. Żądając stwierdzenia przez Sąd, jak sformułowała - "zaistnienia bezczynności organu" skarżąca zarzuciła, że organ administracji wadliwie (dopuszczając się bezczynności) prowadził postępowania w przedmiocie jej wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami, nr [...] i nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., odmawiającymi skarżącej przyznania wskazanych wyżej płatności. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania wznowieniowego, organ bezpodstawnie zaniechał włączenia w poczet materiału dowodowego oraz dokonania oceny dokumentu w postaci zaświadczenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] lutego 2005r. o wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów. Zaniechał również oceny tego materiału jako nowej okoliczności faktycznej, która wyszła na jaw już po wydaniu decyzji ostatecznych. Winien to zaś uczynić po myśli art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a") choć bowiem skarżąca pierwotnie jako podstawę wniosku o wznowienie podała przepis art. 145a § 1 k.p.a. dotyczący możliwości wznowienia z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. P 40/12, to jednak w toku postępowania wznowieniowego uzupełniła podstawę prawną do wznowienia postępowań o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca, nawiązując do faktu wyczerpania przez nią administracyjnej drogi skarżenia bezczynności – w trybie art. 37 § 1 k.p.a. – podała, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Prezes ARiMR stwierdził bezczynność w tej sprawie ale bezprawnie zmienił treść zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie uznając, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. złożyła dopiero w piśmie – nadanym [...] lipca 2015 r., gdy tymczasem pismo to nie było nowym wnioskiem o wznowienie postępowania, lecz kolejnym pismem procesowym sformułowanym w toczącym się postępowaniu o wznowienie zainicjowanym na mocy pierwotnego wniosku jaki sporządziła w dniu [...] stycznia 2015 r. i miało na celu doprecyzowanie tego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o oddalenie skargi, przedstawił przebieg czynności, jakie podjęto w sprawie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie dopłat. Wyjaśnił, że skarżąca kilkukrotnie występowała do organu o wznowienie postępowania w oparciu o różne przesłanki. W każdym przypadku organ rozpatrywał wniosek strony zgodnie z przepisaną procedurą. Wskazał, że wzmiankowany w skardze wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 roku oparty został o art. 145a § 1 k.p.a. Strona powoływała się w nim na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. P 40/12 i wywodziła z niego skutki prawne. Wniosek ów został rozpoznany na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. w dniu [...] sierpnia 2015 roku w decyzjach nr [...] i nr [...] odmawiających uchylenia decyzji w przedmiocie dopłat. Organ dalej wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca zażądała rozpoznania wymienionego wyżej wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. także z uwzględnieniem przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (tj. zaistnienia nowych okoliczności, nieznanych organowi w dniu odmowy przyznania dopłat). Dyrektor, po nakazaniu mu na podstawie art. 37 k.p.a. przez organ wyższego stopnia rozpatrzenia także tego żądania skarżącej, rozpoznał pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r. jako kolejny wniosek o wznowienie oparty o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dyrektor DOR ARiMR rozstrzygnięcia dokonał w dwóch postanowieniach z dnia [...] października 2015 r.: nr [...], nr [...] - na podstawie art. 149 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowań. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca wystąpiła, jak uznał organ, z kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowań administracyjnych. Tym razem jako podstawę wznowienia powołała przesłankę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a więc zagadnienie wstępne, które zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatytułowane: "Odwołanie od dwóch decyzji Dyrektora DOR ARiMR we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz nr [...] oraz skarga w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Dyrektora DOR ARiMR we W. i przewlekanie przez niego postępowania w zakresie uchylenia się tego organu od rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowań na podstawie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7 K.p.a., w trybie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7 K.p.a."). Dyrektor OR ARiMR również i w tym przypadku rozpatrzył żądanie strony poprzez wydanie w dniu [...] listopada 2015 roku dwóch postanowień: nr [...], nr [...] - na podstawie art. 149 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowań. Przytaczając treść art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że przedstawione czynności procesowe świadczą, iż organ nie pozostawał w bezczynności. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. skierowanym do Sądu skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Wskazała nadto, że istnienie nowych okoliczności upatruje w fakcie, iż ustawodawca, jak to określiła skarżąca - ujawnił w treści art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2014, poz. 1872), iż wydane skarżącej zaświadczenie z dnia [...] lutego 2005 r. o wpisaniu strony do ewidencji producentów winno być przez organ uznawane za decyzję administracyjną. Zdaniem skarżącej, organ pozostaje w bezczynności, bowiem : - nie wszczął odrębnego postępowania dla zbadania ujawnionych w dniu [...] stycznia 2015 r. treścią ustawy z dnia 23 października 2014 r., nowych okoliczności i nowego dowodu w sprawie, na podstawie wniosku strony z dnia [...] stycznia 2015 r., - nie rozszerzył zakresu już prowadzonego postępowania dla zbadania ujawnionych j.w. okoliczności; - nie pozyskał do akt żadnej sprawy oryginału, ani poświadczonej kopii wydanego stronie zaświadczenia z dnia [...] lutego 2005 r. o nadanym skarżącej numerze identyfikacyjnym w ewidencji producentów rolnych, - nie uznał zaświadczenia z dnia [...] lutego 2005 r. za decyzję administracyjną, - nie ustalił ostateczności tej decyzji w oparciu o oświadczenie strony o doręczeniu jej tego dokumentu listem zwykłym w 2005 r., - nie przeprowadził i nie prowadzi obecnie żadnego postępowania wznowieniowego opartego na zbadaniu wydanego stronie "zaświadczenia" z dnia [...] lutego 2005 r., na podstawie wniosku strony z dnia [...] stycznia 2015 r. Nie dokonując wskazanych czynności, zdaniem skarżącej organ naruszył także zasady określone w art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, art. 95 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 807), art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 11 ust. 1 ww. ustawy, art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ww. ustawy. Powołując art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej – skrótowo – "p.p.s.a.", skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonego przez skarżącą dokumentu w postaci kopii decyzji o wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów, wskazując, że ze względu na pominięcie tego dowodu przez organ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołując art. 106 p.p.s.a. oraz przepisy Kodeksu postępowania cywilnego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia decyzji administracyjnej Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] lutego 2005 r., nazwaną "zaświadczeniem", wyjaśnienia, czy decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i o nałożenie na organ grzywny w przypadku niewywiązania się z tego obowiązku. Wniosła także o uznanie przez Sąd okoliczności dotyczących uprawnienia skarżącej do płatności rolnośrodowiskowych: faktu posiadania uprawnienia do pozyskiwania płatności przez wszystkich rolników wpisanych do ewidencji producentów oraz faktu istnienia w obiegu prawnym nieprzerwanie od 2005 r. decyzji ostatecznej o wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Po myśli pkt 9 powołanego przepisu – skargę na bezczynność można wnieść także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na bezczynność organu w sprawie wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowań w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich oraz ONW na rok 2009. Sąd mógł przystąpić do jej rozpoznania albowiem strona skarżąca wyczerpała tryb instancyjny zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., składając zażalenie na mocy art. 37 § 1 k.p.a. do Prezesa ARMiR. Oceniając skargę Sąd stwierdził, że jest bezzasadna. Należy podkreślić, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) , stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów organ zwleka z załatwieniem wniosku strony, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku. Okoliczności, które przyczyniają się do zwłoki organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. W konsekwencji podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Trzeba podkreślić, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Innymi słowy, ogólnie ujmując - bezczynność organu w rozumieniu przepisów p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym według przepisów art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., czyli z nieuzasadnionym okolicznościami, wydłużającym się procedowaniem organu, przez co strona oczekuje nadal na rozstrzygnięcie swej sprawy. Instytucja skargi na bezczynność w tym ujęciu nie oznacza w żadnym wypadku, że w tym trybie można zwalczać zapadłe w sprawie orzeczenia (rozstrzygnięcia) organów administracji publicznej, z którymi strona się nie zgadza z powodów merytorycznych. Stan zatem, w którym organ załatwiając sprawę nie zakończył jej w taki sposób jaki strona żądała we wniosku inicjującym postępowanie lub w którym zaniechał dokonania w toku postępowania pewnych czynności dowodowych, których strona się domagała - nie oznacza istnienia bezczynności w sprawie. Trzeba zauważyć, że po myśli pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. wyłączone są z kontroli sądu - inne niż określone w pkt 1-3 - czynności podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego - co odnieść należy do czynności procesowych o charakterze dowodowym, a w korespondencji z pkt 9 cytowanego artykułu oznacza to, że zakres czynności dowodowych organu nie może być objęty skargą na bezczynność. Tymczasem z lektury skargi oraz akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca nie kwestionuje terminowości załatwienia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR we W. jej sprawy z wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o wznowienie postępowania, nie zarzuca temu organowi zbędnej zwłoki, nie stawia zarzutów w tym kierunku, lecz właśnie kontestuje pod względem merytorycznym podjęte przez organ czynności procesowe tudzież kwestionuje brak podjęcia oczekiwanych przez siebie działań organu w zakresie postępowania dowodowego oraz podważa treść zapadłego w dniu [...] października 2015 r. postanowienia wydanego przez inny niż wskazany w skardze organ - to jest przez Prezesa ARMiR - w kwestii wypowiedzi tego organu o kwalifikacji kolejnego pisma strony skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r. jako odrębnego wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Bezsprzecznie argumentację odnoszącą się do meritum sprawy oraz oceny czynności podejmowanych bądź zaniechanych w toku postępowania, wpływających, czy też mających znaczenie prawne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, należy podnosić w ramach środków prawnych kontroli tych rozstrzygnięć, przysługujących od wydanych w sprawie orzeczeń (czyli zasadniczo w ramach zażaleń, odwołań, skarg sądowoadminstracyjnych). W tym kontekście zarzuty sformułowane w skardze, że organ (w osobie Dyrektora DOR ARiMR) bezpodstawnie zaniechał włączenia w poczet materiału dowodowego oraz oceny dokumentu w postaci zaświadczenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] lutego 2005 r. o wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów - jako nowej okoliczności faktycznej, która wyszła na jaw już po wydaniu decyzji ostatecznych, podważanie prawidłowości przyjętych przez organ podstaw wznowienia postępowania, nieuznawanie przez organ uprawnienia strony skarżącej do płatności rolnych, nieustaleniu przez organ, czy wobec skarżącej istnieje ostateczna decyzja o wpisaniu jej do ewidencji producentów rolnych w 2005 roku etc. - nie mieszczą się w przesłankach bezczynności rozumianej tak, jak wyżej opisano. Analogicznie w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o bezczynność nie można również podważać poprawności wskazanego postanowienia Prezesa Agencji co do kwalifikacji prawnej wniosku w zakresie przyjęcia podstawy wznowienia postępowania. Ta kwestia może być bowiem tylko badana poprzez weryfikację merytoryczną orzeczenia kończącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie istotne jest to, że postępowania z wniosku strony skarżącej z [...] stycznia 2015 r. (który wpłynął do organu [...] stycznia 2015 r.) o wznowienie na mocy art. 145a § 1 k.p.a. postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi Dyrektora Agencji z dnia [...] października 2014 r. dotyczącymi płatności ONW oraz w ramach wsparcia bezpośredniego na 2009 rok – zostały zakończone (po okresie upływu zawieszenia tego postępowania) decyzjami Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR wydanymi w dniu [...] sierpnia 2015 r. (nr [...] oraz [...]) o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowych zaś w zakresie drugiej przesłanki wznowienia (z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) – postanowieniami z dnia [...] października 2015 r. (nr [...], nr [...]) odmawiającymi wznowienia postępowania. Analiza akt sprawy nie wykazała bezczynności Dyrektora w rozumieniu przytoczonym na wstępie. Trzeba bowiem zważyć, że postępowanie było zawieszone (co do pierwotnego wniosku z [...] stycznia 2015 r.), strona kierowała pisma procesowe wymagające doprecyzowania, niejasne w treści, wielowątkowe, prostujące zakres żądania, podejmowała czynności procesowe, które wpłynęły na długość postępowania. Należy przy tym wskazać, że do terminów, o których mowa w art. 35 oraz 36 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jak stąd wynika, wnioski strony skarżącej zostały rozpoznane. Wymienione decyzje zapadły przed wywiedzeniem skargi na bezczynność, z kolei postanowienia odmawiające wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – w ciągu miesiąca wyznaczonego przez Prezesa ARMiR w cytowanym postanowieniu [...] października 2015 r. jako termin na załatwienie sprawy. W tym świetle Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.