III SAB/Wr 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis(sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi N. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 16 grudnia 2019 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu N. S. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z 16 grudnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie art. 6 w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez naruszenie zasad: szybkości postępowania, informowania strony i czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, praworządności oraz zasady zaufania. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że jej pełnomocnik wystąpił z wnioskiem 11 grudnia 2019 r., przy czym organ odebrał pismo inicjujące postępowanie 18 grudnia 2019 r. Do chwili złożenia skargi organ nie poinformował jednak strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy mimo, że dawno już minęły terminy wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa i piśmiennictwa skarżąca podniosła, że przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W sprawie z wniosku strony postępowanie trwa już natomiast ponad rok. Mimo tak znacznego czasu organ nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował strony o przyczynach zwłoki. Nie wyznaczył także terminu załatwienia sprawy. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w terminie 7 dni, zgodnie z wnioskiem strony; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej "odszkodowania" na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w kwocie 11.250 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że po złożeniu wniosku pełnomocnik strony złożył ponaglenie, które pismem z 27 lipca 2020 r. przekazano do organu wyższego stopnia. Po wniesieniu skargo Wojewoda wezwał natomiast stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku (pismo z 23 grudnia 2020 r.). Dalej organ wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji Wojewoda Dolnośląski odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu w 2018 r. (18.324 wnioski) oraz do końca października 2019 r. (23.888 wniosków). Wskazano, że przy takiej liczbie spraw musi dochodzić do opóźnień w postępowaniach. Dalej zwrócono uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wskazano, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te okoliczności Wojewoda Dolnośląski uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu 16 grudnia 2019 r. Od tego dnia, do chwili złożenia skargi (16 grudnia 2020 r.), Wojewoda Dolnośląski nie podjął jednakże jakiejkolwiek aktywności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku. Dodatkową dokumentację do akt sprawy pełnomocnik strony złożył wraz z pismem nadanym 25 maja 2020 r., przy czym nastąpiło to wyłącznie z inicjatywny samej strony, bez wezwania ze strony Wojewody. Dopiero dwa miesiące po złożeniu ponaglenia (które wpłynęło do Kancelarii Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego 27 maja 2020 r.) organ przedsięwziął działania w sprawie. Pismem z 27 lipca 2020 r. Wojewoda Dolnośląski przekazał bowiem ponaglenie organowi nadrzędnemu. Następnie, pismem z 23 grudnia 2020 r., organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz do przedstawienia, w terminie 30 dni, dokumentu podróży, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Co należy jednakże odnotować, czynność ta miała jednakże miejsce już po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (nadanej pocztą 14 grudnia 2020 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że do czasu wystąpienia ze skargą na przewlekłość postępowania organ nie tylko nie zakończył procedowania w sprawie, ale i nie podjął w tym czasie żadnej (podkreślenie Sądu) czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. Nie podobna bowiem za czynność taką uznać przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia. Zresztą, i tej czynności dokonano przy istotnym naruszeniu regulacji ustawowej, skoro zgodnie z art. 37 § 4 zd. 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W rozpoznawanej sprawie ponaglenie przekazano natomiast po dwóch miesiącach od wpływu do organu. Jedyną merytoryczną czynnością w sprawie było zatem wystosowanie opisanego wcześniej wezwania do osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz do przedstawienia dokumentu podróży (także do złożenia odcisków linii papilarnych), przy czym czynności tej dokonano już po złożeniu skargi i po upływie ponad roku od zainicjowania postępowania. Godzi się również zauważyć, że treść i standardowy charakter pisma z 23 grudnia 2020 r. pozwala przyjąć, iż wezwanie tego rodzaju mogło zostać wystosowane do strony już znacznie wcześniej. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa niewątpliwie znacznie dłużej, aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wniosek strony wpłynął do organu 16 grudnia 2019 r., a zatem pomijając okres zawieszenia biegu terminów postępowania z powodu pandemii Covid-19 uznać należało, że aktywność procesową zmierzającą do rozpoznania sprawy organ ujawnił po około roku od wpływu wniosku, przy czym, nastąpiło to także już po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania w sprawie. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest natomiast niewątpliwie naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Trzeba również podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, nie mogła jednak uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii przewlekłości, jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Brak czynności procesowych w czasie znacznie przekraczającym terminy wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. wystąpił bowiem w sprawie zarówno przed wprowadzeniem do porządku prawnego art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., jak i po uchyleniu tego przepisu. Zarzuty skargi uznać należało zatem za zasadne. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd realizując normę z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził (punkt II sentencji wyroku), że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która to przewlekłość, z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy). Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w punkcie III wyroku, przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości 11.250 zł (a więc kwoty – w ocenie Sądu – znacznie zawyżonej), Sąd, w punkcie IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. W orzeczeniu o oddaleniu skargi zawiera się także żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami spray. Tak sformułowane żądanie strony nie mogło zasługiwać na uwzględnienie, jako że to zasadniczo rzeczą organu a nie Sądu jest w sprawie ocena kompletności i zasadności wniosku. Przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy o jakim traktuje art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (zobowiązania do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności) należy rozumieć zobowiązanie do wydania decyzji lub wydania formalnoprawnego rozstrzygnięcia, kończącego to postępowanie w inny sposób. Zasadność tych rozstrzygnięć stanowi z kolei przedmiot odrębnych postępowań sądowych. Niezależnie od tego, wskazany w skardze termin 7 dni jest, w ocenie Sądu, terminem zbyt krótkim. Stąd, Sąd w punkcie I wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.