III SAB/Wr 1901/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca} po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi V. Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 18 lipca 2019 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 (słownie: dziewięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 października 2020 r. skarżąca V. Z. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowych czynności w sprawie podnosząc, że wspomnianym wnioskiem zwróciła się do organu w dniu 19 lipca 2019 r. W piśmie z dnia 6 maja 2020 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, przypadającym 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Mimo przedłożenia niezbędnych dokumentów, do dnia wniesienia skargi Wojewoda Dolnośląski nie udzielił stronie wnioskowanego zwolnienia, jak również, nie podjął innych czynności. Odwołując się do judykatury skarżąca zwróciła uwagę, że pojęcie bezczynności nie jest związane wyłącznie z niepodejmowaniem przez organ jakichkolwiek działań, ale obejmuje również sytuację, kiedy organ podjął pewne czynności w sprawie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Podkreśliła, że działania niepożądane a prowadzące do bezczynności traktuje się również brak aktywności organu administracji publicznej, przejawiający się w niepodejmowaniu działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Podnosząc zarzuty naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 dalej: k.p.a.) skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w sprawie; 2) stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.); 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 18 lipca 2019 r. Organ nie zakończył postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. (w tym, nawet w tym najbardziej korzystnym dla organu terminie dwumiesięcznym), jak również, nie zrealizował normy z art. 36 k.p.a. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero w maju i w czerwcu 2020 r. Pismem z dnia 6 maja 2020 r. organ wystąpił do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), a pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. organ zwrócił się, na podstawie art. 11 i art. 169 ustawy o cudzoziemcach, do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Jeleniej Górze, z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem zweryfikowania, czy związek małżeński wnioskodawczyni z obywatelem Polski nie został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Dopiero też na tym etapie sprawy organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a. informując stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni), co uzasadniał obowiązkiem zasięgnięcia opinii i uzyskaniem informacji od innych organów na podstawie art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Z akt sprawy wynika, że dokumentacja związana z wynikami przeprowadzonego wywiadu środowiskowego została wysłana Wojewodzie Dolnośląskiemu wraz z pismem przewodnim z dna 3 lipca 2020 r. Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie – w terminie 14 dni – dokumentu, który potwierdzałby okoliczność przebywania przez stronę legalnie na terytorium RP w dniu złożenia wniosku i w tym celu wyznaczył nowy przewidywany termin rozpoznania wniosku, wyznaczony na 30 września 2020 r. Przedstawione dotąd okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie pomiędzy datą złożenia wniosku a datą podjęcia pierwszej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Sytuacja, w której organ przez blisko 9 miesięcy od złożenia wniosku (odliczając okres czasowego wstrzymania biegu terminów procesowych z powodu Covid-19) nie podejmuje żadnej (podkreślenie Sądu) czynności procesowej ukierunkowanej na załatwienie wniosku stanowi o bezczynności tego organu i to o cechach rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony. Powyższej oceny nie zmienia ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Stan bezczynności w sprawie wystąpił bowiem jeszcze przed końcem marca 2020 r. Końcowo już tylko należy wspomnieć, że organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy jaki sam wyznaczył w kierowanym do strony piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r. Kierując się przedstawioną argumentację, działając zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w tym samym punkcie wyroku (II) orzekł, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Znany Sądowi z urzędu fakt dużej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt jakie do Wojewody Dolnośląskiego składają cudzoziemcy nie może stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są przestrzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), niemniej jednak nie może ujść uwadze, że stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed marcem 2020 r. Przy ocenie charakteru bezczynności Sąd miał na uwadze także okoliczność związaną z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o przeprowadzenie której to czynności Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Jeleniej Górze. Z akt sprawy wynika, że dokumentacja związana z wynikami przeprowadzonego wywiadu środowiskowego została wysłana Wojewodzie Dolnośląskiemu wraz z pismem przewodnim z dnia 3 lipca 2020 r. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego, Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 2019 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 900 zł (punkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).Zdaniem Sądu, brak uzasadnienia dla wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie wykluczał możliwości przyznania tej sumy. Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie przenoszącej przyznaną przez Sąd, w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).