III SAB/Wr 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Maciej Guziński po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N. i J. S. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie działań nadzorujących w stosunku do Zarządu PTTK O/Ziemi W. w zakresie znakowania szlaków turystycznych wynikających z umów cywilnych, postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. A. N. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie działań nadzorujących w stosunku do Zarządu PTTK O/Ziemi W. w zakresie znakowania szlaków turystycznych wynikających z umów cywilnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot byłby zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter wspomnianych zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny (np. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" publ. Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005), jak i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 139, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta W. polegająca na nierozpoznaniu wniosku o podjęcie działań nadzorujących w stosunku do Zarządu PTTK O/Ziemi W. w zakresie znakowania szlaków turystycznych wynikających z umów cywilnych. Zgodnie z art. 8 ust. 5. ustawy Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.2001.79.855 j.t.) nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do wojewody właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia - w zakresie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia - w zakresie nadzoru nad innymi niż wymienione w pkt 1 stowarzyszeniami. Jednocześnie podkreślić należy, że w sprawach dotyczących nadzoru nad stowarzyszeniami ustawa – Prawo o stowarzyszeniach nie przewiduje wydania jakiegokolwiek aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Nadzór nad stowarzyszeniami nie zawiera uprawnień do władczego ingerowania w ich działalność w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest legalność działania tych organizacji. Zgodnie bowiem z przepisami organ nadzorujący ma prawo: żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów) oraz żądać od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień a w razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2, organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia, wystąpić do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29 (art. 25 i 28 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach). W związku z powyższym Prezydent Miasta W. był uprawniony tylko do wykonania wyżej wymienionych czynności, nie miał zaś prawa do wydania decyzji administracyjnej, jak też podjęcia tzw. innych czynności. Sprawowanie nadzoru nad stowarzyszeniami i sprawy związane z działalnością stowarzyszeń nie są bowiem rozstrzygane w trybie administracyjnym. Jak wynika z przeprowadzonych wywodów skarga na bezczynność polegająca na nierozpoznaniu wniosku o podjęcie działań nadzorujących przez Prezydenta Miasta W. nie przysługuje. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.