III SAB/Wr 20/04

Dnia 17 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego A Sp. z o. o. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie podjęcia działania prawnego mającego na celu powzięcie przez Sejmik Województwa D. uchwały o zmianie jego formy gospodarki finansowej likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ nad Matką i Dzieckiem w W. Postanawia: odrzucić skargę. W dniu 26 października 2004r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A Sp. z o. o. wniosło skargę na bezczynność Wojewody D., polegającą na niepodjęciu "działania prawnego" wobec Sejmiku Województwa D. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca Spółka jest na podstawie prawomocnych wyroków sądowych wierzycielem Samodzielnego Publicznego ZOZ nad Matką i Dzieckiem w W., którego organem założycielskim jest samorząd Województwa D. Jak wywodziła dalej strona skarżąca, na mocy art. 60 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.) na organie założycielskim ciąży obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego dłużnika lub podjęcia uchwały o zmianie jego formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji. Pismem z dnia 9 lutego 2004 r. spółka A wezwała sejmik Województwa D. do podjęcia uchwały w tym przedmiocie informując zarazem o zamiarze wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w razie bezczynności Sejmiku Województwa. W odpowiedzi na powyższe pismo Marszałek Województwa D. wyjaśnił, że powołane przepisy zobowiązujące organ założycielski do wydania uchwały o likwidacji ZOZ nie przewidują terminu na wydanie tego rodzaju uchwały oraz poinformował, że Zarząd Województwa D. dokonuje starań w kierunku rozwiązania problemu zadłużenia jednostek służby zdrowia podległych Samorządowi Województwa i trwają prace nad projektem restrukturyzacji finansowej tych zakładów. W tej sytuacji wierzyciel powołując się na art. 78 w związku z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590) zwrócił się do Wojewody D. jako organu nadzoru nad działalnością Samorządu Województwa D. o podjęcie działania prawnego i spowodowanie powzięcia przez Sejmik oczekiwanej uchwały. Odpowiadając na powyższe wezwanie w dniu 12 października 2004 r. Wojewoda D. wyjaśnił, że nie jest organem kompetentnym do podejmowania działań likwidacyjnych w stosunku do SPZOZ nad Matką i Dzieckiem w W. oraz że nie dysponuje środkiem nadzorczym w stosunku do organu Województwa w razie jego bezczynności. Podkreślił, że organ nadzoru może wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach wskazanych w ustawach i że wezwanie do podjęcia czynności nakazanych prawem należy - w myśl art. 91 u.s.w. kierować do organów samorządu województwa, nie zaś do Wojewody. Stanowisko powyższe Wojewoda D. podtrzymał w odpowiedzi na skargę wnosząc zarazem ojej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej w skrócie p.s.a.). Stosownie do jego treści sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z akt sprawy oraz skargi wynika, że skarżąca Spółka oczekiwała od Wojewody D. podjęcia w stosunku do Samorządu Województwa D. bliżej nieokreślonego (co do formy, w jakiej miałoby nastąpić) działania w trybie nadzoru. Na to, że wezwanie z dnia 16 lipca 2004 r. skierowano do Wojewody jako organu sprawującego nadzór nad działalnością samorządu województwa wskazują zarówno jednoznaczne w tym względzie sformułowania tego pisma, jak i powołanie jako podstawy prawnej wezwania art. 78 u.s.w. Przywołany wyżej art. 3 u.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność jedynie w przypadkach wskazanych w pkt 1-4 tj. w sytuacji, gdy organ administracji nie wydał decyzji lub postanowienia, o jakich mowa w pkt 1-3 lub nie podjął innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. "Akty lub czynności", o których mowa w pkt 4 art. 3 p.s.a. należy przy tym odróżnić od działań podejmowanych w trybie nadzoru, jako że akty nadzoru zostały wskazane w pkt 7 powołanego przepisu, jako odrębny przedmiot skargi. Do aktów nadzoru wojewody nad działalnością samorządu województwa zalicza się m.in. rozstrzygnięcia nadzorcze, w których wojewoda stwierdza nieważność uchwały organu samorządu województwa lub wydanie jej z naruszeniem prawa. W ramach nadzoru wojewoda jest także upoważniony, w przypadkach określonych w art. 84 ust. 2 do wezwania sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków, a w dalszej kolejności - także do wystąpienia z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu województwa. Wszelkie akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego zostały jednocześnie w sposób wyraźny wyłączone z zakresu spraw, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu administracji. Jest to uzasadnione charakterem postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem wnioskowym, ale następuje wyłącznie z urzędu. Wobec powyższego trudno w ogóle mówić o bezczynności organu nadzorczego. Jak wskazuje J. Tarno (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwa Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2004 s. 29) pismo wojewody odmawiające wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (idąc dalej - także podjęcia jakiegokolwiek działania w trybie nadzoru - przyp. Sądu) jest jedynie odpowiedzią na skargę w rozumieniu art. 238 k.p.a. i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu. Możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu zobowiązanego do nadzoru nie przewiduje także ustawa o samorządzie województwa. Powoływany przez stronę skarżącą art. 91 u.s.w. stanowi podstawę do wniesienia skargi na bezczynność organu samorządu województwa, nie zaś organu nadzoru. Z powyższych względów skargę A Sp. z o. o. należało uznać za niedopuszczalną, co mając na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 orzekł, jak w sentencji postanowienia.