III SAB/Wr 2018/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Moskała po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi O. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do zakończenia postępowania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. M. (dalej: skarżąca, strona) wniosła 17 listopada 2020 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 13 marca 2020r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.). przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, skutkującąej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej, 2. stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. przyznanie od organu na rzecz strony kwoty 2 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 p.ps.a. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy 13 marca 2020r. (data wpływu do organu). W tym samym dniu organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postepowania, wskazując datę 13 stycznia 2021 r. Skarżąca zwróciła się 7 lipca 2020 r. o podjęcie czynności w sprawie. W dniu 20 sierpnia 2020 r. poinformowała organ o zmianie pracodawcy oraz uzupełniła w związku z tym dokumentację. W dniu 25 wrześnja 2020 r. wniosła 5 ponaglenie, które organ przekazał zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie 16 grudnia 2020 r. Skarga strony na bezczynność Wojewody, skierowana do tutejszego Sądu, wpłynęła 17 listopada 2020r . Pismem z 16 grudnia 2020 r. organ poinformował skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy (16 marca 2021r.) oraz wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego. W tym samym dniu Wojewoda wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji przez 9 miesięcy od wpłynięcia wniosku nie podejmuje żadnych działań w kierunku jego załatwienia, nie dokonał nawet wstępnej oceny wniosku pod kątem jego kompletności. Czynności podjęte w grudniu 2020 r. (wystąpienie z zapytaniami do służb, wezwanie do uzupełnienia dokumentów dotyczących miejsca pobytu) miały przy tym charakter standardowy i sformalizowany, a zatem nie wymagały od organu znacznego nakładu pracy i nie uzasadniały zwłoki w ich powzięciu. Organ co prawda już w pierwszym miesiącu postepowania wskazał, że jego zakończenie przedłuży się do 13 stycznia 2021 r. (za 10 miesiecy), jednak od tego momentu aż do 16 grudnia 2020 r. przestał w sprawie działać, a pierwotnie wskazany termin po raz kolejny wydłużył. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., brak jest śladów, by organ faktycznie nie mógł rozpoznać wniosku ze względu na konieczność przeanalizowania złożonej dokumentacji, tym bardziej, że na żadnym etapie skarżąca aż do tego czasu nie została wezwana do uzupełnienia braków wniosku lub dostarczenia dodatkowych dokumentów – co nie wskazuje również na potrzebę prowadzenia przedłużającego się postępowania wyjaśniającego. Nawet uwzględniając wprowadzenie na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 i związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020 r. oraz wyłączające w związku z powyższym zagrożeniem m.in., stosowanie przepisów o bezczynności w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), nie zmienia to faktu, że przez ponad sześć miesięcy organ nie podejmował w sprawie z wniosku skarżącej żadnych działań, a stanu tego nie można usprawiedliwić zewnętrzną, niezależną od organu przeszkodą, jak również nie przyczyniła się do niego w żaden sposób skarżąca. Samo wyznaczenie przez organ natychmiast po wpłynięciu wniosku nowego, odległego o 10 miesięcy, terminu załatwienia sprawy, nie znosi bezczynności organu skoro w tym czasie organ nie prowadził de facto żadnego postepowania i nie zajmował się wnioskiem. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy, przewidziane w art. 36 k.p.a. ma przede wszystkim zapewniać stronie informacje o perspektywie czasowej zakończenia postepowania i powodach jego wydłużenia, a zarazem zabezpiecza organ przed zarzutem bezczynności, o ile potrzeby postepowania (np. skomplikowany charakter sprawy, konieczność podejmowania wielu czynności lub inne ważne, niezależne od organu przyczyny) nie pozwalają załatwić sprawy w terminie. Nie jest natomiast i nie może być wykorzystywane jako mechanizm odłożenia rozpoznania sprawy na czas znacznie przekraczający terminy ustawowe. Należy również zauważyć, że ponaglenie Wojewoda także przekazał do organu wyższego stopnia z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu Wojewoda dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.- co orzeczono w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) - co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 286 § 2 p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na kontrolę kompletności wniosku, ocenę dokumentów i załatwienie sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że do tak znacznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie przyczyniła się sama strona. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a - orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień bezczynności organu, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres łącznie prawie 8 miesięcy od złożenia wniosku (na dzień złożenia skargi) oraz postawę organu wobec skarżącej. Jednocześnie Sąd uwzględnił także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę 500 (pięćset) złotych, uznając kwotę żądaną przez skarżącą (2 000 zł) za zbyt wygórowaną. Zdaniem Sądu przyznana kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zdyscyplinowania organu. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.