III SAB/Wr 203/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 357,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. P. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia bezczynności organu wraz ze stwierdzeniem, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2020 r., a następnie został w dniu 22 kwietnia 2020 r. zarejestrowany w systemie Pobyt 2. W piśmie datowanym na dzień 2 listopada 2020 r. (wpływ do organu w dniu 5 listopada 2020 r.) strona wniosła ponaglenie, przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. W dniu 20 listopada 2020 r. strona stawiła się osobiście w urzędzie, gdzie pobrano jej odciski palców i złożyła ksero paszportu. W dniu 25 listopada 2020 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga strony z dnia 20 listopada 2020 r. na bezczynność Wojewody. Organ pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. wezwał stronę do dostarczenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł tytułem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 8 kwietnia 2021 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie. W dniu 17 maja 2021 r. do tut. Sądu wpłynęła również skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania, która została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 1208/21 i uwzględniona wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ, po wstępnych czynnościach rejestracyjnych, przez ponad 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony. Dopiero dwa tygodnie od wpłynięcia ponaglenia organ podjął pierwsze czynności w sprawie, w tym pobrał odciski palców, po czym po kolejnym półtorej miesiąca wezwał do uiszczenia opłaty skarbowej oraz przesłał do organu wyższej instancji ponaglenie strony. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy wniosek strony został rozpatrzony. Sąd zobowiązał zatem Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należy również, iż organ przez znaczącą część trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność (ponaglenie i skarga do sądu) uruchomiła, i to z dużym opóźnieniem, działalność organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Znana Sądowi z urzędu argumentacja organu o brakach kadrowych oraz dużym wpływie spraw wymagających załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad czterech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności organu skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości ponad 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 357 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego związane było z faktem wniesienia także skargi na przewlekłe prowadzenie tego samego postępowania administracyjnego, a tym samym rzeczywisty mniejszy nakład pracy pełnomocnika.