III SAB/Wr 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Y.P. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego I. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2018 r. I. P., zwróciła się do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy małoletniego syna Y. P. (dalej: skarżący, strona) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, celem pobytu z matką, pozostającą w związku małżeńskim z obywatelem Polski. W dniu 28 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie, złożone przez pełnomocnika strony, które w 5 września 2018 r. Wojewoda D. przekazał zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Natomiast pismem z 4 września 2018 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania ( 4 grudnia 2018 r.) i wezwał do przedłożenia brakującego dokumentu - oryginału aktu urodzenia małoletniego, do wglądu. Dokument ten został dostarczony do organu 25 września 2018 r. Pismem z 26 października 2018 r. organ poinformował stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wskazując dzień 26 stycznia 2019 r. Wyznaczenie nowego terminu organ każdorazowo motywował koniecznością uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy matki małoletniej strony. Postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia dla I. P. było w toku, z przewidywanym terminem jego zakończenia 26 stycznia 2019 r. Pismem z dnia 6 lutego 23 października 2018 r. strona wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na prtzewlekłość Wojewody D. W skardze wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w ciągu miesiąca lub o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, o wymierzenie grzywny organowi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreśliła, że po złożeniu wniosku, organ przez półtora miesiąca nie podjął żadnej czynności, pomimo, że sprawa nie ma skomplikowanego charakteru - co rażąco narusza art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Sprawy dotyczące osoby małoletniej powinny być załatwiane w pierwszej kolejności i niezwłocznie, zaś niedowłady organizacyjne urzędu nie usprawiedliwiają obiektywnego naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że w świetle art. 158 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 grudnia o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela RP udziela się cudzoziemcowi, gdy jest małoletnim dzieckiem cudzoziemca pozostającego w uznawanym przez prawo Rzeczypospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającego zezwolenie na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela Rzeczypospolitej Polskiej lub zezwolenie na pobyt stały udzielone w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Nie jest więc możliwe wydanie zezwolenia małoletniemu dziecku cudzoziemca przed uzyskaniem zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela RP przez cudzoziemca pozostającego w związku małżeńskim z obywatelem RP. Ponadto organ podniósł, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Miarodajnym kryterium w zakresie rozpatrywania wniosków, jest zaś kolejność ich wpływu. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 15 000 zł i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła tak rozumiana przewlekłość organu. Sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski małoletniemu nie jest z reguły sprawą, którą organ może załatwić niezwłocznie, na podstawie dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie. Organ w postępowaniu tym musi często ustalić związane z pobytem małoletniego na terenie Polski i okoliczności i zgromadzić szereg dokumentów, wymaganych przepisami ustawy o cudzoziemcach, w tym takich jak np. potwierdzić, na podstawie oryginału dokumentu, stopień pokrewieństwa między dzieckiem a osobą, o której mowa w art. 158 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, potwierdzić, że małoletni i jego rodzic ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium Polski i środki utrzymania, jest objęty ubezpieczeniem zdrowotnym, jak również, że ze zostały spełnione określone powyższym przepisie warunki dotyczące rodzica małoletniego cudzoziemca. Powyższe niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co potwierdza fakt podjęcia przez organ takich czynności w niniejszej sprawie ( wezwanie z 4 września 2018 r.). oraz pozwala uznać za uzasadnione także wydłużenie terminu załatwienia sprawy ponad miesiąc. W rozpoznawanej sprawie organ jeszcze przed upływem wskazanego w art. 35 k.p.a. wskazał przynajmniej częściowo czynności, których musi dokonać strona, warunkujące udzielenie zezwolenia, a nade wszystko wyjaśnił, zgodnie z wymogiem art. 36 § 1 k.p.a., z jakich powodów sprawa nie mogła być załatwiona w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i zaistniała konieczność wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazana przez organ przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie – niezakończone postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy matki małoletniego skarżącego, miała postać obiektywnej przeszkody prawnej dla załatwienia sprawy, na która nie mogły mieć wpływu czynności organu podejmowane w tym postępowaniu. Brak formalnego zawieszenia postępowania w sprawie małoletniego do czasu rozpoznania wniosku jego matki o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski nie zmienia, zdaniem Sądu charakteru powyższej przeszkody procesowej i pozwala uznać, że w świetle przywołanego przez organ i na wstępie niniejszego wyroku art. 158 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wyłączała ona możliwość załatwienia wniosku strony. Tym samym nawet bez względu na ocenę szybkości i sprawności czynności podejmowanych przez organ na wstępie w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, zgodzić się należy z organem, że do czasu zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dla I. P. organ nie miał obiektywnej możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego w terminach wskazanych w art. 35 – co uzasadniało wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. ( na 4 grudnia 2018 r.). Tego ostatniego organ zaś dokonał przed upływem dwóch miesięcy od złożenia wniosku, a więc nie można mu w tym zakresie zarzucić przekroczenia terminu, warunkującego stwierdzenie bezczynności. W związku z dalszym istnieniem przeszkody organ przed również upływem tego nowego terminu wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy (26 stycznia 2019 r.). Skoro zatem żadne czynności organu nie mogły efektywnie prowadzić do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt małoletniego skarżącego do czasu zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dla jego matki, nie można również mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do przewlekłości Wojewody D. w załatwieniu wniosku małoletniego skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, złożonego w dniu 10 lipca 2018 r. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.