III SAB/Wr 2083/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 5 listopada 2019 r.; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 (słownie: czterysta) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, E. P., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego, zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W rozwinięciu skargi, działający w imieniu skarżącego przedstawiciel ustawowy, przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie podnosząc, że od daty złożenia wniosku pobytowego minął prawie rok. Podkreślił, że strona wyczerpała już wszelkie możliwości przyspieszenia sprawy, której charakter nie wymaga aż tak długiego procedowania. Zwrócił uwagę, że obecnie, małoletni przebywa bez decyzji zezwalającej mu na pobyt w Polsce. Taki stan rzeczy znacznie utrudnia mu normalne funkcjonowanie, albowiem nie może on odbywać jakichkolwiek podróży. Przedstawiciel ustawowy małoletniego podkreślił, że od 4 lat pracuje w Polsce. W tym też kraju znajduje się centrum życiowe rodziny. Wskazując na powyższe, w skardze sformułowano wniosek o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy dla małoletniego E. P.; 2) zasądzenie od strony przeciwnej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że w dniu 14 grudnia 2020 r. udzielono wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 31 sierpnia 2022 r. Organ wyjaśnił nadto, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. W nawiązaniu do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. organ podniósł, że orzeczenie bezczynności o charakterze rażącym, zgodnie z orzecznictwem sądowym, jest zarezerwowane dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Przy tej ocenie należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową organu, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wskazał również, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 5 listopada 2019 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a. organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (w nawiązaniu do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Jak również wynika z akt, w dniu 26 listopada 2020 r. przedstawiciel ustawowy małoletniego (S. P.) działając z własnej inicjatywy przedłożył m.in. – decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 sierpnia 2022 r. oraz umowę o pracę na czas nieokreślony, od dnia 8 października 2019 r. Decyzję udzielającą małoletniemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP Wojewoda Dolnośląski wydał w dniu 14 grudnia 2020 r., co nastąpiło na podstawie materiału dowodowego przedstawionego z inicjatywy samej strony (jej przedstawiciela ustawowego) i miało miejsce dodatkowo już po wniesieniu przez nią ponaglenia (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 18 czerwca 2020 r.) oraz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 27 października 2020 r.) . Uzupełniająco należy dodać, że w sprawie Wojewoda Dolnośląski w sposób oczywisty naruszył także normę z art. 37 § 4 k.p.a., albowiem wniesione przez stronę ponaglenie zostało przekazane do organu wyższego stopnia po upływie kilku miesięcy od jego otrzymania, podczas gdy wspomniany przepis stanowi, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., co w sumie uzasadnia zasadność skargi na bezczynność organu w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy bez znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia pozostaje akcentowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że w listopadzie 2020 r. strona uzupełniła braki formalne i przedłożyła uzupełniające dokumenty, skoro do czasu wspomnianej aktywności strony, organ nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. W tym w szczególności, nie dokonał oceny wniosku pod kątem jego kompletności, ani nie ustalił, czy przedstawiciel ustawowy małoletniego dysponuje decyzją zezwalającą mu na pobyt na terytorium RP. Jak już zaakcentowano wcześniej, materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji pobytowej dla małoletniego E. P. został zgromadzony wyłącznie z inicjatywy przedstawiciela ustawowego strony, co oznacza, że do opóźnienia w załatwieniu sprawy w żaden sposób nie przyczyniła się strona (jej przedstawiciel ustawowy). W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, wypełniając dyspozycję z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II wyroku. W tym samym punkcie wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 24/21). W ocenie Sądu, z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w sprawie. Wielomiesięczna bierność organu musi zostać oceniona jako naganna praktyka, o charakterze kwalifikowanego naruszenia prawa, bo stanowiąca wyraz lekceważącego podejścia przez organ do obowiązków z art. 35 § 3 k.p.a., ale także, do art. 36 k.p.a. oraz do ogólnych zasadach kodeksu postępowania administracyjnego, w tym, zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Sądowi orzekającemu w sprawie oczywiście znana jest okoliczność trudnej sytuacji kadrowej organu oraz znacznego obłożenia sprawami, niemniej, okoliczności akcentowane przez Wojewodę Dolnośląskiego w odpowiedzi na skargę są powtarzane przez ten organ od kilku lat, przy braku jakiejkolwiek poprawy w zakresie sprawności postępowań stanowiących przedmiot kontroli Sądu w podobnych sprawach. Taki stan rzeczy jest natomiast nie do zaakceptowania w państwie prawa. Trzeba również podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, nie mogła jednak uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii bezczynności, jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę z wniosku strony poprzez wydanie decyzji, Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania tegoż wniosku. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 400 zł (pkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku, mając na uwadze czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy oraz młody wiek strony. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.