III SAB/Wr 2090/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi H.R. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2018 r. ; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych ; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem H.R. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] marca 2018r. adresowanym do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku zostały załączone kopie: - dokumentu podróży, - karty pobytu dziecka z datą ważności [...] kwietnia 2018 r., - formularzy ZUS – zgłoszenia danych o członkach rodziny dla celów ubezpieczenia społecznego oraz zgłoszenia zmiany danych identyfikacyjnych osoby ubezpieczonej, - zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy, - dokumentów dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej małżonka strony, - powiadomienia o nadaniu numeru PESEL, - umowy najmu lokalu mieszkalnego, - uchwały zarządu określającej wynagrodzenie członków zarządu, - dokumentów podróży rodziców. Powyższe kopie dokumentów zostały opatrzone pieczęcią [...] Urzędu Wojewódzkiego stwierdzającą zgodność z oryginałem wraz z podpisem urzędnika przyjmującego wniosek. Pismami z dnia 18 grudnia 2018 r. oraz 18 lutego 2019 r. strona wniosła ponaglenia. Pierwsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował w dniu 1 października 2019 r. przekazując Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców wskazane ponaglenia oraz wezwał stronę do dołączenia załącznika nr 1 do wniosku (jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z o.o lub S.A., którą utowrzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył). Dnia 10 października 2019 r. strona wykonała wezwanie organu przedkładając wypełniony formularz załącznika nr 1. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] Szef Urzędu ds. Cudzoziemców: - uznał ponaglenie za zasadne, - wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 6 lutego 2020 r., - zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, - stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 2 stycznia 2020r. organ działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego określonym na dzień 2 kwietnia 2020 r. i jednocześnie wezwał do złożenia szeregu dokumentów dotyczących prowadzonej działalności, w terminie 14 dni. W tym samym dniu organ zwrócił się do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców o wskazanie terminu 2 kwietnia 2020 r. jako terminu do załatwienia sprawy, zamiast 2 lutego 2020 r. (w piśmie wystąpiła omyłka wskazująca na rok 2019 r.). W dniu 22 stycznia 2020 r. strona wykonała wezwanie organu przedkładając wymagane dokumenty. W dniu 23 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiej Policji w W. informujące, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych dla policji bazach danych nie wynika, aby pobyt wskazanego cudzoziemca na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismami z dnia 15 czerwca 2020 r. i 22 lipca 2020 r. strona wniosła kolejne ponaglenia, w lipcu załączając aktualne dokumenty. W dniu 30 lipca 2020 r. strona przesłała za pośrednictwem poczty elektronicznej ponaglenie bezpośrednio do pracownika zajmującego się jej sprawą. W odpowiedzi 24 sierpnia 2020 r. stronę wezwano do dostarczenia w terminie 7dni dokumentu potwierdzającego posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP. Wymagany dokument strona dostarczyła do organu następnego dnia, tj. 25 sierpnia 2020 r. Pismem z dnia [...] listopada 2020r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2020r.) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] marca 2018r., podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodziła, że [...] marca 2018 r. złożyła wniosek, który to w ustawowym terminie nie został rozpatrzony przez organ. W późniejszych terminach skarżąca aż pięciokrotnie składała ponaglenia, które nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia [...] marca 2018r. organ przez 19 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie, nie zareagował nawet na dwa pierwsze ponaglenia. Pierwsza czynność została podjęta przez organ w dniu 1 października 2019 r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było wezwanie strony do dołączenia załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jednak Sąd wskazuje, że takie wezwania cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu, zwłaszcza, że strona złożyła wniosek osobiście. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Dotyczy to również wystąpienia organu z wnioskiem do właściwych służb o przekazanie informacji czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, które w badanej sprawie zostało wysłane niemalże dwa lata po wpłynięciu wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 1,5 roku od jego wpłynięcia, pomijając zupełnie wniesione kolejne ponaglenia. Ponadto Wojewoda przez 2 lata nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy), dodatkowo finalnie wskazał termin o dwa miesiące dłuższy niż określony w postanowieniu Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Następnie również się z niego nie wywiązał. Z akt wynika również, że w całym niemal trzyletnim okresie oczekiwania strony na rozstrzygnięcie jej sprawy, aż pięciokrotnie składała ona ponaglenia. Jedynie drugie ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców i to z uchybieniem terminu wskazanym w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią zatem usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd z urzędu przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).