III SAB/Wr 21/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza ,że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 ( słownie : dwa tysiące ) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. T. (dalej: strona, skarżący) z dnia 28 grudnia 2018r. adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. strona poinformowała, że straciła pracę i przedstawiła dokumenty dotyczące nowej umowy o pracę. W dniu 14 listopada 2019 r. strona dołączyła do sprawy umowę o pracę na czas nieokreślony, załącznik nr 1, informację starosty, stronę 7 formularza wniosku o pobyt czasowy i pracę z wzorem podpisu, paszport oraz 4 zdjęcia. Jednocześnie wniósł o wszczęcie postępowania i możliwość wbicia stempla w paszporcie. Podczas osobistego stawiennictwa strona złożyła odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 27 stycznia 2020r. pełnomocnik strony ponownie wniósł o wszczęcie postępowania wskazując na uzupełnienie braków formalnych z 14.11.2019r. W dniu 7 października 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez pełnomocnika strony wskazujące, że przez ponad 22 miesiące organ nie wydał wnioskowanego zezwolenia a bezczynność organu uniemożliwia cudzoziemcowi zalegalizowanie swojej sytuacji pobytowej na terytorium RP. Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Również 29 grudnia 2020r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określa się na 29 marca 2021 r. Jednocześnie organ wezwał stronę do dostarczenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających, że strona ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP. W tej samej dacie organ przekazał Szefowi Do Spraw Cudzoziemców ponaglenie strony wskazując, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w urzędzie przez cudzoziemców, oraz niedoborami kadrowymi. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021r. nr [...] Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony za zasadne, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do 19 kwietnia 2021 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Stwierdził również, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na znany z urzędu fakt, że Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu udzieliła organowi odpowiedzi, że z dostępnych dla policji baz danych nie wynika, aby pobyt strony na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. 9 marca 2021r. pełnomocnik strony złożył prośbę o zakończenie postępowania i wydanie wnioskowanego zezwolenia. Pismem z dnia 2 kwietnia 2021r. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz do wypowiedzenia się co do nich. Jednocześnie organ wezwał stronę do dostarczenia w terminie 7 dni aktualnego dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania W dniu 2 grudnia 2020r. (data wpływu do organu) pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 grudnia 2018r., podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 220 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Skarżący domagał się: 1. stwierdzenia bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na pracę, 2. zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 3. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, 4. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych 5. przyznania od organu na rzecz strony skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 14.000,00 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że 13 grudnia 2018 r. złożył przesyłką poleconą za pośrednictwem poczty wniosek, który nie został rozpatrzony pomimo upływu ponad 23 miesięcy, wielokrotnych prób kontaktu, pism z prośbą o wszczęcie postępowania oraz złożonego ponaglenia. Skarżący nie był informowany o przebiegu sprawy, nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie, w tym o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu jego wniosku. Bezczynność w sprawie uzasadnia fakt, że organ nie zastosował się do przepisu regulującego konieczność działania w określonym czasie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. W dniu 16 marca 2021 r. do organu wpłynęła skarga tożsama w treści, podpisana przez właściwie umocowanego pełnomocnika. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 28 grudnia 2018r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez dwa lata nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 29 grudnia 2020r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było wystąpienie do służb o informacje dot. strony, przekazanie ponaglenia z 7 października 2020r. Szefowi Urzędu Do Spraw Cudzoziemców oraz poinformowanie strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego wyznaczonym na 29 marca 2020r. Jednak Sąd wskazuje, że takie wezwania cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Dotyczy to również wystąpienia organu z wnioskiem do właściwych służb o przekazanie informacji czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego czy przekazania ponaglenia. Z akt wynika również, że złożone przez skarżącego ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art. 37 § 4 k.p.a. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po dwóch latach od jego wpłynięcia, a ocena ta zainicjowana jest wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto również wtedy Wojewoda wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (poinformował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy). Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000zł (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z tego też względu Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie wnioskowanej przez skarżącego wysokości sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).