III SAB/Wr 214/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. L. (dalej: skarżąca, strona) złożyła ([...] października 2018 r.) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z [...] listopada 2017 r. Działając na podstawie art. na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji bez poszanowania zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak informowania skarżącej o stanie sprawy oraz poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania; - art 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji bez poszanowania zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażające się w prowadzeniu sprawy ze znacznym przekroczeniem ustawowych terminów do załatwienia tego typu spraw oraz koniecznością wykonywania przez skarżącą wielokrotnych monitów do organu administracji w celu przyspieszenia załatwienia sprawy; - art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez znaczne przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej przez organ administracji o przedłużeniu się postępowania pomimo zasady informowania o tym fakcie strony, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz konieczności pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 2. zobowiązanie organu administracji do wydania w terminie 14 dni decyzji o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zgodnie z jej wnioskiem, 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, 4. przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 16 844,00 zł określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę strona podkreśliła, że wniosek nadała do organu administracji pocztą poleconą za potwierdzeniem odbioru i wpłynął on do D. Urzędu Wojewódzkiego [...] grudnia 2017 r. Skarżąca wskazała, że w związku z brakiem wydania decyzji oraz brakiem jakiejkolwiek informacji ze strony organu administracji, wniosła do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody D. ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Strona podkreśliła, że do chwili złożenia niniejszej skargi ponaglenie nie zostało rozpoznane przez organ wyższego stopnia. Skarżąca wskazała, że [...] czerwca 2018 r. złożyła w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wniosek o wydanie zaświadczenia o złożeniu wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w wymaganym prawem terminie Skarżąca wyraźnie podkreśliła, że urzędnik D. Urzędu Wojewódzkiego próbował uniemożliwić jej złożenie odcisków linii papilarnych, stwierdzając, że do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku (o których nikt skarżącej do tego dnia nie poinformował i nie wezwał do ich usunięcia) nie jest możliwe dokonanie innych czynności. Jedynie stanowcza interwencja skarżącej oraz powołanie się na prawo wynikające z art. 13 art. pkt 10 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach spowodowało, że od skarżącej pobrano odciski linii papilarnych. Skarżąca wskazał, że wyłącznie wobec jej osobistych działań pracodawca skarżącej – "A" Sp. z o.o. otrzymał [...] czerwca 2018 r. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku i wyjaśniła, że braki wniosku zostały przez nią uzupełnione w terminie. Strona podkreśliła, że spotkała się również z odmową pracownika urzędu, kiedy zażądała potwierdzenia złożenia dokumentów. Wobec braku kolejnych czynności w sprawie, w dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wniosek o otrzymanie w paszporcie pieczątki potwierdzającej złożenie wniosku lub wydanie zaświadczenia oraz wniosek o udostępnienie informacji o stanie sprawy. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji i odpowiedzi ze strony organu administracji, skarżąca w dniu [...] września 2018 r. złożyła kolejny wniosek o udostępnienie informacji o stanie sprawy. Wniosek ten również pozostał bez odpowiedzi. Skarżąca zaznaczyła, że brak decyzji ze strony organu administracji spowodował rozwiązanie z nią umowy o pracę przez pracodawcę "A" Sp. z o.o. w dniu [...] czerwca 2018 r. z powodu upływu ważności karty pobytu skarżącej w dniu [...] lipca 2018 r. Podsumowując skarżąca podkreśliła, że do chwili złożenia niniejszej skargi wciąż nie otrzymała decyzji w sprawie wszczętej na podstawie złożonego wniosku. Nie otrzymała również od organu administracji żadnego pisma informującego o przewidywanym terminie jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że na tempo rozpoznawania przez niego spraw ma wpływ bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Odnosząc się do żądania skarżącej o przyznanie jej kwoty w wysokości 16.844,00zł. Wojewoda stwierdził, że jest on niezasadny, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W piśmie procesowym z [...] lutego 2019 r. skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt dla obywatelki [...] okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie Sąd stwierdza, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącej, który został skierowany do Wojewody [...] listopada 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej, nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Pierwszym pismem skierowanym prze Wojewodę do skarżącej w tej sprawie było wezwanie o uzupełnienie braków formalnych z [...] czerwca 2018 r., czyli po ponad pół roku od wszczęcia postępowania. Sąd stwierdza, że pismo to zostało poprzedzone zażaleniem skarżącej na bezczynność Wojewody. Sąd wskazuje, że z akt sprawy wyraźnie wynika, że skarżąca wielokrotnie próbowała uzyskać od Wojewody informacje na temat sprawy i była zdeterminowana , aby ją merytorycznie zakończyć. Świadczą o tym pisma skarżącej: z [...] maja 2018 r., z [...] sierpnia 2018 r., [...] września 2018 r. Sąd zauważył, że w aktach znajduje się również pismo z biura Rzecznika Praw Obywatelskich wskazujące, że i tam skarżąca szukała pomocy. Sąd zauważył, że jedyną reakcją na takie desperackie działania cudzoziemki były dwa pisma Wojewody z [...] listopada 2018 r. W jednym z nich Wojewoda, wezwał kolejny raz o uzupełnienie braków formalnych wniosku i wyznaczył nowy przewidywany termin zakończenia postepowania na [...] lutego 2019 r., nie powołał jednak regulacji art. 36 k.p.a. (powołał błędnie art. 35 k.p.a.) i nie podał przyczyn zwłoki. W kolejnym piśmie z [...] listopada 2018 r. Wojewoda na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.1990) zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednakże na tym organ zakończył swoją aktywność w sprawie. Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w pierwszym z wymienionych pism, że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe dowodzi, że Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Podkreślenia wymaga, że do dnia wydania wyroku czyli od ponad 15 miesięcy Wojewoda nie wydał żadnej decyzji w sprawie. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy ,sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji przez ponad osiem miesięcy ( do [...] czerwca 2018 r.)nie podejmuje żadnych działań w sprawie. Sytuacja ta jest tym bardziej nie do zaakceptowania, że organ kompletnie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i w okresie od [...] października 2017 r. do [...] listopada 2018 r. nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniła także składane przez skarżącą liczne pisma zawierające prośby o przyśpieszenie postępowania i wskazujące na niedotrzymanie terminów załatwienia jej sprawy. Dodatkowo Sąd stwierdza, że pomimo wniesienia przez skarżącą ponagleń organ prowadzący postępowanie wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art 37 § 4 k.p.a. nie przekazał żadnego z nich Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie siedmiu dni. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt i pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] listopada 2017 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. . Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemka musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa, w tym opisane przez skarżącą problemy związane z utrzymaniem zatrudnienia. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.