III SAB/Wr 215/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anetta Chołuj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. R. (skarżący, strona, cudzoziemiec) wniósł [...] października 2018 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Polski, złożonego [...] lipca 2018 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Cudzoziemiec wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że [...] lipca 2018 r. złożył wniosek o pobyt czasowy i pracę, natomiast [...] października 2018 r., za pośrednictwem pełnomocnika, wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Cudzoziemiec zaznaczył, że do dnia sporządzenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie został poinformowany o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Wyjaśnił, że od momentu złożenia przez niego wniosku minęło 3 miesiące. Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący stwierdził, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Według skarżącego, Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od daty złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne skarżący uznał prowadzenie postępowania przez tak długi czas gdyż sprawa nie jest zbyt złożona, nie było konieczne prowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (np. powoływanie biegłego), co uzasadniałoby przedłużanie postępowania. Wskazał, że organ nie podjął w terminie wystarczających czynności do szybkiego rozpoznania sprawy, w tym również nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Mając na uwadze rażące w jego ocenie przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, skarżący uznał za zasadne żądanie przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Motywował, że będąc stroną postępowania, od wielu miesięcy był całkowicie ignorowany przez Wojewodę i nie otrzymywał żadnej korespondencji w sprawie. Stwierdził, że naruszanie norm prawnych, dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ administracji, powinno wiązać się z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu oraz rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela [...] W. R. okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach procedury sądowoadministracyjnej. Stąd, dokonując, jego interpretacji, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nie akceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia' sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z [...] lipca 2018 r. był załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z wniosku skarżącego Wojewoda zrealizował dopiero [...] października 2018 r. (skierował do odpowiednich służb pismo o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa lub obronności państwa). W tej dacie Wojewoda wyznaczył również skarżącemu nowy, przewidywany termin załatwienia sprawy na [...] stycznia 2019 r. Termin zdaniem Sądu zbyt odległy, mając na uwadze przewidziane przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. terminy załatwiania spraw oraz fakt dotychczasowej postawy organu (pozostawania całkowicie "nieczynnym" w sprawie przez ponad trzy miesiące). Zauważyć przy tym trzeba, że nowy, wyznaczony przez Wojewodę, termin załatwienia sprawy także nie został dotrzymany przez organ. Sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika, aby do sposobu działania Wojewody przyczynił się skarżący. Sąd stwierdza, że organ pismem z [...] października 2018 r., czyli kilka dni po otrzymaniu ponaglenia strony, skierował do odpowiednich służb pismo o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa lub obronności państwa. Co więcej, poza pismem z [...] października 2018 r., Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego termin załatwienia sprawy. Sąd wskazuje, że we wspomnianym piśmie, Wojewoda wbrew wymogom regulacji z art. 36 § 1 k.p.a., nie podał przyczyn zwłoki, poprzestał jedynie na wskazaniu nowego, przewidywanego terminu załatwienia sprawy i pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazania wymaga również, że organ podając nowy przewidywany termin zakończenia postępowania nie powołał regulacji art. 36 k.p.a. (powołał błędnie art. 35 k.p.a.). Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z [...] października 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji ojej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wobec wskazanych przyczyn Sąd stwierdza, że prowadzone w sprawie ponad rok postępowanie, w dalszym ciągu niezakończone, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Oceniając wniosek skarżącego o uznanie, że przewlekłość w rozpoznawanej sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem Sąd przypomina, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu nie podlegała takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu w zachowaniu organu nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wniosku cudzoziemca, sprowadzającego się do świadomego niewydania zezwolenia na pobyt czasowy. Nie można też stwierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie, bowiem po dwóch tygodniach po wniesieniu przez stronę ponaglenia podjął opisane wyżej działania. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że stwierdzona przewlekłość organu nie podlegała kwalifikacji rażącego naruszenia prawa. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu kwoty pieniędzy. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak, w pewnych sytuacjach, powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1i 3, § 1a i p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim skarżący domagał się kwoty pieniędzy na podstawie ar. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w punkcie IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.