III SAB/Wr 219/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.K. (dalej: strona, skarżący) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku, złożonego [...] grudnia 2017 r. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła strona o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie kosztów. Skarżący uzasadniał, że [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2017 r.) złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. [...] lipca 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącego o uzupełnienie dokumentów, co zostało dokonane w terminie. [...] stycznia 2019 r. strona zawnioskowała o wgląd do akt i przyspieszenie terminu załatwienia sprawy. [...] lutego 2019 r. strona złożyła ponaglenie. Do czasu skargi z dnia [...] lutego 2019 r. minęło 14 miesięcy. Wojewoda nie poinformował strony ani o prowadzeniu postępowania ani jego zakończeniu. Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący stwierdził, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Według skarżącego, Wojewoda winien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od daty złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne skarżący uznał prowadzenie postępowania przez tak długi czas. Wojewoda przez 14 miesięcy nie podjął czynności, co nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał organ, że [...] stycznia 2019 r. strona wniosła o przyspieszenie sprawy o rozszerzyła wniosek o zezwolenie na pracę. [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy, a [...] lutego 2019 r. złożył kolejne ponaglenie, które zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców [...] lutego 2019 r. [...] lutego 2019 r. organ wystąpił do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) i wskazał termin załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. jest załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że do czasu złożenia skargi do Sądu w lutym 2019 r. Wojewoda podjął w sprawie dwie czynności. Pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku Wojewoda zrealizował dopiero [...] lipca 208 r., czyli po 7 miesiącach od złożenia wniosku. Wojewoda wezwał wówczas o uzupełnienie braków formalnych wniosku, co strona uczyniła w terminie. A drugą czynność Wojewoda podjął po kolejnych 7 miesiącach w lutym 2019 r. [...] lutego 2019 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] maja 2019 r. W tej samej dacie Wojewoda wystąpił do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.). Odstępy czasu w jakich Wojewoda podejmuje czynności w sprawie nie mają żadnego uzasadnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania, na takie przyczyny nie wskazuje również organ. Okoliczność, że strona w styczniu 2019 r. rozszerzyła wniosek o pozwolenie na pracę również nie może stanowić usprawiedliwienia dla wielomiesięcznego braku działania Wojewody (od grudnia 2017 r. do lipca 2018 r. i następnie od lipca 2018 r. do lutego 2019 r.). Poza pismem z lutego 2019 r. Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 K.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Do dnia wydania wyroku Wojewoda nie poinformował, czy postępowanie w sprawie zostało zakończone. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Z akt wynika, że Wojewoda nie dochował żadnych przewidzianych prawem terminów, a brak działania organu nie miał żadnego uzasadnienia. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie - ponad rok - postępowanie, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że Wojewoda do dnia wydania wyroku nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania właściwego orzeczenia w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na wielomiesięcznym ignorowaniu strony postępowania, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności (sprawdzenie jej wniosku pod względem formalnym/także pod kątem jego kompletności) a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).