III SAB/Wr 22/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska - Szostak Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy J. L. w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] J.K. złożył – skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy J.– wniosek o nadanie w drodze decyzji administracyjnej numeru porządkowego nieruchomości nr [...] obręb L., położonej w J., przy ul. [...], stanowiącej jego własność. Burmistrz w odpowiedzi na powyższy wniosek, na podstawie art. 47a i 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432), poinformował J. K. w formie zawiadomienia, że przedmiotowej nieruchomości został nadany nr [...], natomiast budynki położone na nieruchomościach oznacza się takimi samymi numerami porządkowymi, jakie mają całe nieruchomości. Wobec powyższego zawiadomienia skarżący wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że numer porządkowy nieruchomości ustala się na wniosek jej właściciela w drodze decyzji, a nie zawiadomienia. W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz poinformował skarżącego, iż nadania numeru porządkowego nieruchomości nie dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] skarżący wniósł, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie na bezczynność Burmistrza, polegającą na nie załatwieniu w terminie sprawy ustalenia w drodze decyzji administracyjnej numeru porządkowego nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż jego zdaniem wniosek o nadanie numeru porządkowego nieruchomości powinien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. Załatwienie tego wniosku w formie zawiadomienia było – w ocenie skarżącego – sprzeczne z art. 47 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612). Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że zażalenie na bezczynność ma na celu spowodowanie wypełnienia przez organ obowiązku polegającego na dokonaniu określonej czynności w określonej formie prawnej. Sposób rozstrzygnięcia danej sprawy określają przepisy prawa, które regulują daną kwestię. Wskazano, że przedmiotem wniosku skarżącego było nadanie numeru porządkowego nieruchomości, natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, wskazuje, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości następuje w drodze zawiadomienia strony o takim fakcie, a nie decyzji administracyjnej. W konsekwencji – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – skoro nadanie numeru porządkowego nie następuje w formie decyzji administracyjnej, to brak było podstaw do uznania zażalenia za uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, organ II instancji wyjaśnił, że ustawa ta nie dotyczy numeracji porządkowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] J. K. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy J., w której zarzucił naruszenie art. 35 § 3, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym i wniósł o zobowiązanie Burmistrza do wydania w terminie 30 dni decyzji w sprawie ustalenia numeru porządkowego nieruchomości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Podkreślił, że dyspozycja art. 37 k.p.a. nie legitymowała Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania postanowienia, którym uznano powyższe zażalenie za nieuzasadnione i odmówiono wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto skarżący podniósł, iż jest przekonany, że Burmistrz pozostaje w zwłoce. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości następuje w drodze zawiadomienia strony o tym fakcie, a zatem nie istnieje obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem skarżący został zawiadomiony o nadaniu nieruchomości numeru porządkowego, to jego skarga na bezczynność Burmistrza jest – zdaniem organu – bezprzedmiotowa. W piśmie z dnia [...] skarżący podkreślił, że zgodnie z opinią radcy prawnego numer porządkowy nieruchomości ustala się na wniosek właściciela, na decyzję w tym przedmiocie czeka się 30 dni, a podstawą prawną jest art. 47 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1612). Na dowód tych twierdzeń skarżący dołączył kserokopię artykułu z gazety zawierającego opinię radcy prawnego. W piśmie tym skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. decyzji lub postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu administracji publicznej występuje więc nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Bezspornym w niniejszej sprawie było to, że Burmistrz wskutek wniosku skarżącego o nadanie w drodze decyzji administracyjnej numeru porządkowego jego nieruchomości, zawiadomił skarżącego o nadaniu takiego numeru. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było natomiast to, w jakiej formie powinno nastąpić nadanie numeru porządkowego nieruchomości i czy wobec załatwienia wniosku skarżącego przez Burmistrza w drodze zawiadomienia, a nie decyzji administracyjnej, Burmistrz dopuścił się bezczynności. Formę w jakiej następuje rozstrzyganie danej sprawy określają przepisy prawa, które regulują daną kwestię. Musi istnieć bowiem obowiązek prawny działania organu administracyjnego oraz musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowych rozstrzygnięcia sprawy (zob. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 284). Sposób ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. (Dz. U. Nr 243, poz. 2432), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 47b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W myśl § 9 ust. 2 tego rozporządzenia jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie wnioskodawcę. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości na wniosek właściciela ma więc charakter czynności materialno – technicznej organu administracji publicznej i nie ma żadnych podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej. Nie można natomiast domniemywać podstawy prawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej z art. 104 k.p.a. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, natomiast powołany wyżej § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyraźnie stanowi, iż o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie (celowe podkreślenie Sądu) wnioskodawcę. W niniejszej sprawie oznaczenie numeru porządkowego nieruchomości nastąpiło na wniosek skarżącego jako właściciela nieruchomości, o fakcie oznaczenia numerem porządkowym nieruchomości skarżący został pisemnie powiadomiony. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie Burmistrz wskutek wniosku skarżącego, prawidłowo zawiadomił go na piśmie o nadaniu numeru porządkowego nieruchomości, to tym samym nie dopuścił się bezczynności. Z całą pewnością natomiast nie można przypisać Burmistrzowi bezczynność tylko dlatego, że skarżący bezpodstawnie domagał się załatwienia jego wniosku w formie decyzji administracyjnej, a Burmistrz takiej decyzji nie wydał. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego o nadanie numeru porządkowego nieruchomości został załatwiony w formie przewidzianej przez obowiązujące normy prawne, a żaden przepis prawa nie przewiduje wydania w przedmiocie takiego wniosku decyzji administracyjnej. Tym samym nie było podstaw do zobowiązania Burmistrza do wydania decyzji administracyjnej. Nie znajduje także oparcia w obowiązujących przepisach prawa powołana przez skarżącego opinia radcy prawnego, zgodnie z którą numer porządkowy nieruchomości ustala się na wniosek właściciela w drodze decyzji, której podstawą prawną jest art. 47 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1612). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że powołana ustawa w ogóle nie dotyczy nadawania numerów porządkowych nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa ta określa: 1) zasady i tryb ustalania, dokonywania zmian i znoszenia urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz urzędowych nazw obiektów fizjograficznych; 2) zasady działania Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych; 3) sposób ustalania i ogłaszania wykazów urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz obiektów fizjograficznych. Poza tym powołana wyżej ustawa składa się z 16 artykułów, a więc zupełnie niezrozumiałe jest powoływanie się na art. 47 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Całkowicie bezzasadne były także podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 35 § 3, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym. Jak już wyżej powiedziano Burmistrz prawidłowo i bez zbędnej zwłoki załatwił wniosek skarżącego – wniosek wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w dniu [...]., a zawiadomienie w przedmiocie tego wniosku zostało wydane [...]. O sposobie załatwienia sprawy skarżący został pisemnie powiadomiony. Na marginesie powyższych uwag należy zauważyć, iż nie podlegało kontroli w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż przedmiotem skargi była bezczynność organu pierwszej instancji - Burmistrza. Mając powyższe na względzie, skoro Burmistrz nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie "p.p.s.a"). W konsekwencji oddalenia skargi, skarżącemu nie należał się zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania, zgodnie bowiem z art. 199 p.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 200 p.p.s.a w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.