III SAB/Wr 22/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 października 2019 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która to bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. V. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekłość w postępowaniu związanym z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 25 października 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie art. 6, 8, 9, 12 § 1, 35 § 1 i 3, 36 § 1, 37 § 4 oraz art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i na tej podstawie wystąpił o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania ze wskazaniem, iż bezczynność ta lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później jednak niż w terminie czternastu dni od doręczenia organowi orzeczenia; 3. wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.000 zł; 4. przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 4.100 zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP złożył w dniu 25 października 2019 r. Przez ponad rok organ nie podjął jednak żadnej czynności w sprawie. Następnie pełnomocnik strony złożył ponaglenie, doręczone organowi 15 października 2020 r. Wcześniej strona osobiście próbowała kontaktować się z organem ale bezskutecznie. W trakcie postępowanie strona wystąpiła o wydanie zaświadczenia oraz o wgląd do akt. Organ pozostawał jednak bezczynny. Bierność organu skutkowała dla strony znacznymi utrudnieniami przy zamieszkiwaniu na terytorium RP. Skarżący wskazał, że w jego ocenie zainicjowane postępowanie nie jest szczególnie skomplikowane i wniosek mógł zostać załatwiony merytorycznie na podstawie dowodów przedłożonych przez stronę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz stanowi skutek ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 18.324, a w 2019 r. 23.888 wniosków o legalizację pobytu. Odnośnie do zarzutu kwalifikowanej (rażącej) bezczynności organ wskazał, że stany bezczynności lub rażącego naruszenia prawa tylko wtedy wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie. Dodał, że ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zwrócił uwagę, że kwalifikowana postać przewlekłości lub bezczynności wymaga wykazania, że za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. W tym kontekście podniósł, że okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika stanowią przeszkodę w takiej organizacji pracy, która zapewniałaby rozpoznawanie spraw z zachowaniem terminów ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność organu, sprawa została rozpoznana przez Sąd w tym właśnie trybie. Przechodząc do istoty skargi wymaga wskazania, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek strony dotyczący zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 25 października 2019 r. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na dzień 25 sierpnia 2020 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy organ uzasadniał z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, z drugiej, dużą liczbą spraw z wniosków cudzoziemców, jakie są prowadzone równolegle przed Wojewodą Dolnośląskim. Jak również wynika z akt administracyjnych, do dnia 25 sierpnia 2020 r., tj. do upływu terminu wyznaczonego przez organ w piśmie z dnia 25 października 2019 r., Wojewoda Dolnośląski nie tylko nie zakończył postępowania w sprawie, ale i w tym czasie nie podjął nawet żadnej (podkreślenie Sądu) czynności zmierzającej do merytorycznego rozpoznania wniosku. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero z końcem grudnia 2020 r., co nastąpiło już po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego (która wpłynęła do organu w dniu 4 grudnia 2020 r.). Najprawdopodobniej właśnie na skutek skargi organ skierował bowiem do strony pismo z dnia 28 grudnia 2020 r., w którym wyznaczono nowy termin zakończenia postępowania (28 marca 2021 r.) i wezwano skarżącego do złożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających, iż ma on zapewnione miejsce zamieszkania w Polsce. W tym samym dniu organ wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji, Delegatury ABW i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o informacje związane z ewentualnym wpływem pobytu strony na terytorium RP na bezpieczeństwo, obronność i porządek publiczny w kraju. Tego samego dnia akta przesłano organowi nadrzędnemu z ponagleniem. Przedstawiona charakterystyka postępowania prowadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, ignorując swoje procesowe obowiązki z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Wprawdzie bezpośrednio po zainicjowaniu postępowania organ wyznaczył termin jego zakończenia na 25 sierpnia 2020 r., jednak w tym czasie i przez kolejne miesiące nie podejmowano jakichkolwiek czynności. Dopiero bowiem po wystosowaniu skargi do sądu administracyjnego organ wystąpił do odpowiednich służb mundurowych, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy i przekazał ponaglenie organowi nadrzędnemu. Godzi się również zauważyć, że wskazany w piśmie z 25 października 2019 r. termin załatwienia sprawy (25 sierpnia 2020 r.) bardzo istotnie odbiegał od ustawowych terminów zakończenia postępowania administracyjnego, wynikających z art. 35 § 1–3 k.p.a. Nawet jednak i ten, bardzo odległy przecież termin, nie został dotrzymany i kolejny wyznaczono na 28 marca 2021 r., czyli na dzień przypadający po roku i pięciu miesiącach od wszczęcia postępowania w spawie. Nie można też nie zauważyć, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a., albowiem ponaglenie strony, doręczone organowi w październiku 2020 r. zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero pismem z 28 grudnia 2018 r. Zgodnie natomiast z powołanym art. 37 § 4 k.p.a. (zdanie pierwsze) organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przedstawione okoliczności niewątpliwie świadczą zatem o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 i art. 37 § 4 k.p.a. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony. Oceny tej nie zmienia ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U.2020.568). Stan bezczynności w sprawie wystąpił bowiem jeszcze niewątpliwie przed końcem marca 2020 r. Nadto należy wskazać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. Od tego czasu minęło natomiast ponad siedem miesięcy do dnia podjęcia czynności przez organ. Można zresztą przypuszczać, że dopiero pod wpływem złożonej skargi i ponaglenia organ podjął kolejną czynnością w sprawie. Skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie należało uznać zatem za niewątpliwie zasadną, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania złożonego przez stronę wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w punkcie I wyroku. W punkcie II wyroku Sąd stwierdził ponadto (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, wielomiesięczna, całkowita bierność organu w zakresie jego procesowych obowiązków uzasadnia przyjęcie bezczynności o stopniu kwalifikowanym. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że choć pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, to jednak orzecznictwo sądowe przypisuje je do stanu oczywistego naruszenia norm prawnych. Wielomiesięczna bierność organu w sprawie, stanowiąca oczywiste zaprzeczenie przepisom art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. uzasadnia, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej kwalifikacji. Sąd ma oczywiście na uwadze, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Należy wszakże zwrócić uwagę, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podnosi niezmiennie od kilku lat. Akceptowanie tego stanu rzeczy nie daje się natomiast pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej kwocie aniżeli oznaczona w rozstrzygnięciu, w pkt IV sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę. Zawarte w tym punkcie orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi zawiera w sobie również rozstrzygnięcie w zakresie zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. Należy wskazać, że redakcja art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość wymierzenia organowi grzywny pozostawia do uznania sądu (sąd "może"). W ocenie Sądu, przyznana stronie suma pieniężna w kwocie 1.000 zł w sposób dostateczny realizować będzie funkcję dyscyplinującą organ w podjęciu czynności w sprawie, stąd, Sąd nie stwierdził potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.