III SAB/Wr 220/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.100 (tysiąc sto) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. S. (dalej: strona skarżąca) wniósł 18 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego 19 kwietnia 2022 r. Strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania nadto, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kwoty 3 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s..a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając powyższe działanie organu należy wyjaśnić definicję pojęcia bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, która jest uregulowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Regulacje odnoszące się do wymogów sprawnego prowadzenia postępowania ustawodawca sformułował między innymi w art. 12 k.p.a., w myśl którego organy administracji, mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie maksymalnie 2 miesięcy. Niemniej rozpatrując wniesioną skargę należy wyjaśnić, że co do zasady kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce określa ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: "u.o.c.". W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), dalej jako: nowelizacja. Na mocy ww. nowelizacji, po art. 112 u.o.c. dodano art. 112a (art. 1 pkt 13 nowelizacji). Zgodnie z wprowadzonym na mocy nowelizacji art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Od 29 stycznia 2022 r. ustawodawca wyznaczył zatem Wojewodzie nowy termin zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w tym terminie powinien zmieścić się Wojewoda rozpoznający sprawę S. S.. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 19 kwietnia 2022 r. Następnie pismem z 1 kwietnia 2023 r. wniosła ponaglenie. Do tego momentu organ nie podjął żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynikała z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Podkreślić nadto należy, że tłumaczenia te są powtarzane przez organ od kilku lat i nie widać wyraźnych oznak poprawy opisywanej sytuacji. Do dnia wydania wyroku nie wpłynął do Sądu akt potwierdzający załatwienie sprawy z wniosku strony skarżącej, dlatego Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 100 zł (tysiąc sto złotych) (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wskazać należy, że przy ustalaniu okresu bezczynności i/lub przewlekłości postępowania dla potrzeb określenia odpowiedniej sumy pieniężnej, Sąd bierze pod uwagę w szczególności stopień skomplikowania sprawy, okres zwłoki, w niniejszej sprawie od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi upłynęło dwanaście miesięcy, a sprawa nie została zakończona. Przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Dostrzec należy zatem trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Te okoliczności muszą być dla cudzoziemca przedmiotem stresu, spowodowanego koniecznością konfrontowania się w obcym państwie z jego nie działającą prawidłowo administracją oraz przedłużającym się stanem niepewności prawnej. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu i/lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność i/lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18). W ocenie Sądu – zasądzona suma – nie przekracza granic uznania. Wydając orzeczenie w tej sprawie Sąd podkreśla, że nie ma podstaw do stosowania – jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę – art. 100c - 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej jako: u.p.o.u., ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) w myśl którego zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjaśniając powyższe zagadnienie Sąd przyjął jako własne zapatrywanie wyrażone oraz szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 16 listopada 2023 r., III SAB/Wr 84/23. Przypomnieć zatem należy, że wzmiankowana ustawa ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., a z art. 1 ust. 1 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również: 1. szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3. utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4. niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5. szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6. niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7. szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8. szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9. szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10. szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że tylko status cudzoziemca (Ukraińca) oznacza otrzymanie ochrony tymczasowej w Polsce, co jest wynikiem realizacji przez polskiego ustawodawcę decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkujące wprowadzeniem tymczasowej ochrony. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1, wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Innymi słowy ustawa ta wprowadziła uproszczone zasady zalegalizowania pobytu tylko dla podmiotów wymienionym w art. 1 na terytorium Polski i otworzyła tylko im czasowo drogę do polskiego rynku pracy na uprzywilejowanych zasadach. W konsekwencji brak działania Wojewody w sprawie osób objętych tą ustawą nie stanowi nadmiernej uciążliwości dla tej kategorii cudzoziemców. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić, jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków. W konsekwencji powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c i art. 100d u.p.o.u., które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów u.p.o.u. powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach u.p.o.u. otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce. Z jednej strony na obywateli Ukrainy, których pobyt jest legalny na uprzywilejowanych warunkach, z drugiej strony pozostałych cudzoziemców, którzy pozbawieni by zostali ochrony wynikające z Konstytucji oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Cudzoziemcy ci nie mieliby możliwości skorzystania z instytucji mających przełamać bezczynność lub przewlekłość postępowania przez czas, który ustawodawca konsekwentnie wydłuża. Taka interpretacja ww. regulacji czyniłaby iluzoryczną efektywność środków ochrony interesów strony w postępowaniu administracyjnym, a także prawo dobrej administracji. Za przyjętą przez Sąd interpretacją przemawia również art. 30 Konstytucji RP zgodnie, z którym przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji przedmiotowa regulacja prawna nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców. Użyty w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 u.p.o.u zwrot "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej", odwołuje się do określonej instytucji prawnej, tj. do terminów załatwiania spraw regulowanych w u.o.c. Ustawa o cudzoziemcach reguluje terminy załatwiania wyżej wymienionych spraw "cudzoziemców", a nie terminy załatwiania spraw "obywateli Ukrainy". Zbyt daleko idący jest więc wniosek, że samo odwołanie się w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. do terminów załatwienia spraw dotyczących "cudzoziemców" przesądza o rozszerzeniu zakresu zastosowania tego przepisu na wszystkich cudzoziemców. Ponadto, zaznaczenia wymaga, że w ramach samej u.p.o.u. ustawodawca nie zachowuje konsekwencji w odróżnianiu pojęcia "cudzoziemca" od pojęcia "obywatela Ukrainy" (zob. np. art. 42 ust. 16 u.p.o.u.). Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wyjaśnia, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 u.p.o.u. w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż skarżący – chociaż jak wynika z wniosku inicjującego sprawę - jest obywatelem Ukrainy, to jednak stwierdzona bezczynność organu w tej sprawie nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. We wniosku strona skarżąca wskazała 19 września 2018 r. jako datę ostatniego wjazdu do Polski, nastąpiło to więc przed rozpoczęciem wojny. Proponowana więc przez Wojewodę wykładnia ww. przepisów sankcjonowałaby pod względem konsekwencji bierność organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.