III SAB/Wr 224/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Magdalena Jankowska-Szostak, WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Anetta Chołuj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi N.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 28 września 2017 r. N. R. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka), wystąpiła do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 25 kwietnia 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez: uzupełnienie wniosku w częściach A pkt 2, 5 , 20, C, II, III, a, V oraz do dołączenia do akt sprawy: kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe oraz załącznika nr 1 do wniosku, z podpisem osoby uprawnionej do podejmowania tego rodzaju czynności na podstawie danych zawartych w KRS albo CEIDG, a także dołączenia do złożonego wniosku oryginału informacji starosty , zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.) lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania informacji starosty. w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Wezwanie doręczono skarżącej 9 maja 2018 r. W dniu 14 maja 2018 r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu i uzupełniła braki formalne w zakresie kserokopii stron paszportowych. Pismem z 8 listopada 2018 r. (wpływ do organu – 14 listopada) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie, zarzucając bezczynność organu w sprawie. Pismem z 9 listopada 2018 r. (wpływ do organu – 14 listopada) pełnomocnik strony wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w jej imieniu skargę przewlekłe na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie jej wniosku z 28 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze wniesiono o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i że przewlekłość miała rażący charakter, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przyznanie od organu na rzecz skarżącej podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 20 000 zł., zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako: "k.p.a.") oraz art. 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu podniósł, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, zaś niniejsza sprawa nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego i powinna być załatwiona w terminie miesiąca, maksymalnie dwóch miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku, tymczasem postępowanie toczyło się przez wiele miesięcy , a strona nie była nawet informowana o powodach nierozpatrzenia sprawy. Pełnomocnik cudzoziemca stwierdził, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, będącej zarówno swoistą karą dla organu, jak i rekompensatą dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu administracyjnym. Pismem z 28 listopada 2018 r. Wojewoda D. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, wskazując, że nie uzupełniła ona braków formalnych wniosku, wskazanych w wezwaniu z 25 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Miarodajnym kryterium w zakresie rozpatrywania wniosków, jest zaś kolejność ich wpływu. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 15 000 zł i powołując się m.in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administra z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością w prowadzeniu przez organ postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego wpłynął do organu 28 września 2017r., a pierwsze czynności – wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku miały miejsce 25 kwietnia 2018 r. Organ nie zajął się więc w ogóle wnioskiem strony przez 7 miesięcy od złożenia przez nią wniosku. W dniu 25 kwietnia 2018 r. wezwał stronę do uzupełnienia szeregu braków formalnych wyznaczając termin na dokonanie tej czynności – 7 dni od doręczenia wezwania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że strona odebrała wezwanie 9 maja 2018 r., zaś w dniu 14 maja 2018 r. stawiła się osobiście w organie i uzupełniła część barków formalnych, przedkładając wymagane kserokopie stron paszportowych. Organ jednak nie tylko nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a., ale ocenił spełnienie przez stronę warunków formalnych dopiero 28 listopada 2018 r., pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie pozostałych braków formalnych, wskazanych w wezwaniu z 25 kwietnia 2018 r. Tak więc samo ustalenie przez o organ kwestii uzupełnienia braków formalnych, zajęło mu kolejne 7 miesięcy, co wskazuje na nieudolność organu i brak sprawności w podejmowanych działaniach, te zaś nie usprawiedliwiają , ale świadczą o przewlekłości w jego działaniu. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista przewlekłość działania ze strony organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie akta sprawy potwierdzają stanowisko organu, zawarte w zawiadomieniu z 28 listopada 2018 o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania, iż skarżąca nie uzupełniła w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku. Jak bowiem wskazał organ, w wezwaniu, uzupełnienia wymagał sam wniosek ( wskazane rubryki wniosku) oraz załącznik do wniosku ( podpis uprawnionej osoby) – czego strona nie dokonała. Tym samym zasadnie organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, jako dotknięty brakami formalnymi, których nie uzupełniła strona w zakreślonym terminie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 161 p.p.a umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy (pkt III wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 §3 k.p.a., jak nieudolność działania organu która skutkowała przedłużeniem postępowania przez wiele miesięcy, Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia – co, zdaniem Sadu, mało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sytuacja, w której strona tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie czeka na podjęcie jakichkolwiek działań przez organ, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów organu, zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa również, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu czy zaniedbaniach jego pracowników, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednym z charakterystycznych dla przewlekłego prowadzenia postępowania przejawów braku należytej staranności w zorganizowaniu czynności organu. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Odnosząc się do podniesionej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę argumentacji Sąd zauważa, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny. Oba środki przewidziane w art. 149 §2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (2 000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił natomiast odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że jest ona nie tylko środkiem dyscyplinującym – którą to funkcję pełni również przyznanie od organu na rzecz strony kwoty pieniężnej, ale także sankcyjnym. Sąd miał bowiem na uwadze, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest wciąż bardzo duża, zaś wprowadzenie niezbędnych zmian organizacyjnych i kadrowych może być czasochłonne. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak Sąd stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały nałożenia na organ dodatkowej sankcji na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).