III SAB/Wr 225/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2019 r. II. stwierdza, że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego , o którym mowa w pkt I wyroku , IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 ( słownie : tysiąc pięćset ) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem R P. (dalej: strona, skarżący) z dnia 10 lipca 2019r. ( data wpływu: 12 lipca 2019r. ) , adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 8 maja 2020r. (data wpływu do organu: 13 maja 2020r.) strona wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu . W dniu 8 maja 2020r. wpłynęła skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość Wojewody w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 10 lipca 2019r. , zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Wr 692/20. Organ pismem z dnia 9 czerwca 2020r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz do przedstawienia ważnego dokumentu podróży , dołączenia załącznika nr 1 i czterech fotografii . W dniu 2 lipca 2020r. strona uzupełniła dokumenty. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2020r. sygn. III SAB/Wr 692/20 stwierdzono przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania z wniosku skarżącego (pkt I wyroku ) , zobowiązano organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami ( pkt II wyroku), stwierdzono, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( pkt III wyroku ) , przyznano na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500,00( pkt IV wyroku) , zasądzono od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 597, 00 zł ( pkt V wyroku) . Pismem z dnia 18 listopada 2020r. strona wniosła o przyśpieszenie sprawy. W dniu 20 stycznia 2021r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 21 stycznia 2021r. organ na podstawie art. 35 k.p.a. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego określonym na dzień 21 maja 2021r. , jednocześnie na podstawie art. 50 k.p.a. zobowiązał stronę do przedstawienia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających zapewnienie miejsca zamieszkania na terytorium RP i tytuł prawny uprawniający do dysponowania lokalem. Pismem z dnia 17 grudnia 2020r. (data wpływu do organu: 22 grudnia 2020r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 12 lipca 2019r. , podnosząc zarzut naruszenia przepisów : art.8, , art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art.37§ 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 220 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Skarżący domagał się: 1. stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności , 2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie , 4. przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 20.000,00 zł, 5. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że od daty złożenia wniosku upłynęło już 17 miesięcy , a bezczynność organu trwa pomimo wydania wyroku w sprawie na przewlekłość i wzywania organu w dniach 19 listopada 2020r. i 2 grudnia 2020r. przez pełnomocnika skarżącego do wykonania wyroku WSA. Powyższe zdaniem skarżącego wskazuje na to, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego wnioskowana przez niego suma pieniężna jest uzasadniona i pozostaje adekwatna w stosunku do zaniedbań ze strony Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 12 lipca 2019r. (data wpływu wniosku do organu) organ wprawdzie zawiadomił stronę pismem z dnia 21 stycznia 2021r. o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 21 maja 2021r. , ale przez poprzedzające jedenaście miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Kolejne czynności zostały bowiem podjęte przez organ w dniu 9 czerwca 2020r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością ta było wezwanie strony do osobistego stawiennictwa i przedstawienia wskazanych dokumentów , które strona uzupełniła w dniu 2 lipca 2020. Jednak Sąd wskazuje, że takie wezwania cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po upływie ponad 11miesięcy od jego wpłynięcia, a ocena ta zainicjowana jest wniesieniem ponaglenia oraz skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego. A następnie pomimo wydania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego przewlekłość , organ kolejne czynności podjął dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność. Wojewoda co do zasady nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie , bowiem tylko jednokrotnie - po wniesieniu kolejnej skargi do sądu - określił przewidywany termin załatwienia sprawy , lecz wskazanego terminu nie dochował . Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Jednocześnie Sąd miał na uwadze fakt ,że okres od dnia 14 marca do 23 maja 2020r., ze względu na ogłoszenie stanu epidemii, nie powinien być wliczany do terminów pracy organu przy ocenie terminowości tej pracy . Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 374) min. bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych został zawieszony. Powyższe nie zmienia jednak dokonanej przez Sąd kwalifikacji bezczynności jako mającej charakter rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na ocenę wymogów formalnych wniosku, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 21 lipca 2020r. sygn. akt III SAB/Wr 692/20 zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt II tegoż wyroku) , co czyni zbędnym ponowne zobowiązania organu do rozpatrzenia. przedmiotowego wniosku. Wskazać bowiem należy ,że z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono w pkt III wyroku . Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego ) , jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się , nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącego kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i w tym zakresie oddalił dalej idącą skargę ( pkt V wyroku) . Mając również na uwadze znany Sądowi z urzędu fakt przyznania wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie na przewlekłość organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500 zł . W ocenie Sądu, zasądzona kwota 1500zł : po pierwsze, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki ;po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).