III SAB/Wr 23/16

Wrocław, dnia 19 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. w przedmiocie niewydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym postanawia: odrzucić skargę. T. R. (dalej jako skarżący) wniósł skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., zarzucając organowi rentowemu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity z 2016 r., poz. 23 ze zm.) i domagając się zobowiązania organu rentowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wydania decyzji w zakresie wniosków skarżącego z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako organ restrukturyzacyjny na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) wydał dwie decyzje administracyjne restrukturyzacyjne: z dnia [...][...], określającą warunki restrukturyzacji, i z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie restrukturyzacyjne wobec skarżącego (jako wspólnika spółki cywilnej). Skarżący w dniu [...] wniósł do Zakładu wnioski o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych aktów. W odpowiedzi otrzymał jedynie postanowienie z dnia [...] informujące o tym, ze postępowanie w sprawie zostanie zakończone w dniu [...]. Po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. otrzymał natomiast odpowiedź Zakładu z dnia [...], że stosowne postępowanie z jego wniosków zostanie przeprowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi jest domniemana bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odnośnie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji administracyjnych: określającej warunki restrukturyzacji i umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne. Oba orzeczenia zostały wydane na podstawie ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Analiza przepisów tej ustawy uzasadnia pytanie, czy materia nią uregulowana mieści się w kognicji (właściwości) sądów administracyjnych. W odpowiedz na tak postawione pytanie należy przede wszystkim wskazać, że stosownie do art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Jednocześnie Konstytucja w art. 184 precyzuje, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przyjęcie domniemania właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych ustawowo dla innych sądów, prowadzi do wniosku, że dla uznania właściwości sądu szczególnego, w tym sądu administracyjnego, konieczne jest istnienie w systemie prawa przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby, że ten właśnie sąd jest właściwy do rozpoznania sprawy. Dalej należy zauważyć, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.) zawiera definicję legalną spraw cywilnych, które określa jako sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których przepisy Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Powyższe oznacza, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały pod względem formalnym zakwalifikowane przez ustawodawcę jako sprawy cywilne, pomimo tego, że w ujęciu materialnym spełniają przesłanki uznania ich za sprawy administracyjne. To zaś oznacza, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) należy do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych (por. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06.) Kolejną kwestią wymagającą podkreślenia jest brzmienie art. 83 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej jako u.s.u.s.) Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 83 ust. 2 u.s.u.s., podlegają one zaskarżeniu do sądów powszechnych. Jedynie sprawy ze skarg na decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku oraz na decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia, a także na decyzje w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podlegają na mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. kognicji sądów administracyjnych, gdyż przepis ten wprost wyłącza co do tych rozstrzygnięć możliwość wniesienia odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych. Z kolei art. 83a u.s.u.s reguluje kwestie weryfikacji decyzji ostatecznych Zakładu. I tak w myśl art. 83a ust. 1 u.s.u.s. prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Natomiast w myśl art. 83a ust. 2 u.s.u.s. decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że co do zasady wszelkie kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwia w drodze decyzji administracyjnych, od których przysługuje odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wyłącznie sprawy wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zostały poddane właściwości sądów administracyjnych. Stwierdzić zatem należy, że tylko w takim zakresie ustawodawca dopuścił drogę sądowoadministracyjną w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. W odniesieniu do decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 83a u.s.u.s. stwierdzić należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że podlegają one kontroli sądu powszechnego. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r. Sąd ten stwierdził wprost, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie nieważności decyzji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Warto przy tym dodać, że podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, w której wyjaśniono, że "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedno. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". W obu przywołanych uchwałach wskazano, że decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych, z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu formalno-prawnego sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Stąd też brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wymiaru składek w zależności od tego, czy decyzja została wydana w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym. Ostatnią kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy sama ustawa o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców zawiera przepisy szczególne, na mocy których, decyzje wydawane przez Zakład w trybie tej ustawy podlegały kontroli sądów administracyjnych. Stwierdzić jednak należy brak takiego przepisu. Stąd przyjąć należy, że decyzje wydawane na podstawie wskazanej ustawy podlegają kontroli przez sądy powszechne. Konsekwencją zaś uznania, że wszystkie rozstrzygnięcia Zakładu podejmowane w trybie ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców podlegają kontroli sądów powszechnych jest stwierdzenie, że kontrola ta obejmuje również kwestie dotyczące bezczynności lub przewlekłości postępowania Zakładu albowiem również w tym przypadku niezmieniony pozostaje przedmiot sprawy. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, co prawda, że sądy administracyjne rozpoznają także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie spraw administracyjnych lecz jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 1-4 p.p.s.a. Skoro zaś decyzje wydane w trybie ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, tak jak i decyzje wydawane w trybach nadzwyczajnych, to również bezczynność lub prowadzenie przewlekłe sprawy podlega takiemu wyłączeniu. Na koniec zauważyć należy, że problematykę bezczynności lub przewlekłości postępowania Zakładu reguluje art. 477 9 § 4 k.p.c. dopuszczający wniesienie odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych także wówczas, gdy organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia (żądania). Z powyższych względów należało uznać, że bezczynność dotyczy sprawy spoza zakresu właściwości sądu administracyjnego. W konsekwencji, zgodnie z art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę jako nie należącą do jego właściwości.