III SAB/Wr 23/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w S. Z. na bezczynność Rady Powiatu W. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę w całości. Datowaną na dzień [...]r. skargą "A" SA w S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Rady Powiatu W., w zakresie braku podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody przez Radę Powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z członkiem Rady Powiatu – A. M. zatrudnionym w "A" – na podstawie wniosku z [...]r. W treści skargi zarzucono Radzie naruszenie art. 22 ust. 2, i art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez niepodjęcie uchwały. Formułując tego rodzaju zarzut autor skargi wniósł o: zobowiązanie Rady Powiatu do wydania uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym w terminie 14 dni; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) orzeczenie, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa [...] na podstawie odrębnych przepisów; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca strona, wobec niepodjęcia przez Radę Powiatu W. uchwały w przedmiocie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, która Rada obowiązana była podjąć na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w stosunku do wniosku złożonego w dniu [...]r., wniosła skargę na bezczynność Rady Powiatu. Wyrokiem z [...]r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględnił złożoną skargę i zobowiązał Radę Powiatu do wydania wnioskowanej uchwały. W dniu [...]r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...], w której nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W wyniku skargi wywiedzionej przez "A" SA, wyrokiem z [...]r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W tak przedstawiającym się stanie sprawy, pismem z [...]r. strona skarżąca wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu uchwały w kwestii wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W odpowiedzi Rada Powiatu wskazał, że pomimo stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Rada nie podejmie żadnej uchwały w tym zakresie. Oceniając takie stanowisko, autor skargi powołując się na orzecznictwo sądowe (wyroki: NSA z [...]r., sygn. akt [...], WSA z [...]r., sygn. akt [...], WSA z [...]r., sygn. akt [...], NSA z sygn. akt [...] z [...]r.,) uznał, że postępowanie Rady Powiatu i fakt, że nadal w sprawie nie ma rozstrzygnięcia w kwestii złożonego w dniu [...]r. wniosku, oznacza, że w sprawie mamy do czynienia nie tylko z bezczynnością postępowania ale bezczynnością w stopniu rażącym. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu W. wniosła o oddalenie skargi. Skarżony organ potwierdził, że pomiędzy stronami toczyły się przed tut. Sądem dwa postępowania. Pierwsze, ze skargi na bezczynność organu, zakończone wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...]oraz drugie postępowanie ze skargi na uchwałę Rady nr [...], rozstrzygnięte wyrokiem z [...]r., sygn. akt [...]. Oba wskazane wyroki zostały zaskarżone przez organ skargami kasacyjnymi i nie są prawomocne. Wskazano również, że w odpowiedzi na wezwanie Rady do podjęcia stosownej uchwały, które strona skarżąca zawarła w piśmie z [...]r., poinformowano ją o planowanym zaskarżeniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. [...]. W takiej sytuacji brak jest podstaw do podejmowania uchwały przed rozpatrzeniem przygotowanego środka zaskarżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, Rada nie odmówiła podjęcia uchwały bezpodstawnie, ponieważ w związku z brakiem prawomocności wyroku w sprawie [...], podjęcie kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie na obecnym etapie prowadziłoby do istnienia w obrocie prawnym dwóch uchwał. Stwierdzono przy tym, że w razie uprawomocnienia się tego wyroku, Rada będzie zobowiązania do podjęcia stosownej uchwały na pierwszej sesji po dacie uprawomocnienia się orzeczenia. Jednocześnie powołując się na nieprzedstawienie przez stronę dokumentów, o które zwrócono się w piśmie z [...]r., które pozwalałyby zweryfikować organowi stanowisko skarżącego i okoliczności, na które powołuje się we wniosku z [...]r. nie jest zasadnym stwierdzenie, że ewentualna bezczynność organu ma charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą postępowania dotyczącego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, co wynika bezpośrednio z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) jest, w przypadku stwierdzenia przez sąd bezczynności organu, zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie w przypadku gdy sąd będzie mógł na Radę Powiatu nałożyć obowiązek w postaci wydania w określonym terminie aktu, w tym przypadku uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Kwestią mającą istotne znaczenie dla rozpoznania złożonej przez "A" SA skargi na bezczynność było to, że Rada Powiatu podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...]w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ważnym jest również i to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...]r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu skargi "A" SA, stwierdził nieważność tej uchwały. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez Radę Powiatu W.. W rozpoznawanej sprawie pojawił się zatem problem, czy wniesienie przez Radę Powiatu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi tego rodzaju okoliczność, która pozwala przyjąć, że organowi nie można postawić skutecznie zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...]r. o wyrażenie zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym. Przy czym należy w tym miejscu dokonać istotnego zastrzeżenia, polegającego na tym, że Sąd obecnie nie bada bezczynność Rady od dnia [...]r. W tym zakresie działanie organu ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...]. Przedmiotem aktualnie sprawowanej kontroli jest działanie Rady od momentu zwrotu akt temu organowi po wydaniu wyroku w sprawie [...]. W takich realiach procesowych oceniając działanie Rady, należy wyróżnić dwa okresy. Pierwszy, do momentu pojęcia uchwały z dnia [...]r., nr [...]oraz drugi, po wydaniu wyroku WSA z dnia [...]r., sygn. akt [...], którym stwierdzono nieważność tej uchwały. W pierwszym okresie, nie pozostaje sporne pomiędzy stronami, że Rada Powiatu, zgodnie z wyrokiem z [...]r. - w terminie 30 dni od daty zwrotu akt – podjęła już w dniu [...]r. uchwałę nr [...] o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Oceniając natomiast działanie Rady Powiatu po stwierdzeniu nieważności przez sąd administracyjny uchwały nr [...]należy zauważy, że co do zasady organ nie utracił kompetencji wynikającej z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Powyższe stwierdzenie należy jednak zestawić z dwuinstancyjnością postępowania sądowego. W modelu tym wyrok WSA we W. z dnia [...]r., sygn. akt [...] nie jest prawomocny w rozumieniu art. 168 § 1 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., Rada Powiatu skorzystała z przysługującego jej prawa do zaskarżenia tego orzeczenia skargą kasacyjną. W takim układzie procesowym, nieprawomocny wyrok, w tym także wyrok uwzględniający skargę na uchwałę nr [...], nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu - uchwały, i czynność powinna być wykonywana, mimo że sąd stwierdził jej nieważność. Przyjdzie również zwrócić na brzmienie art. 152 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowił inaczej. Przepis ten dotyczy tylko jednej z kategorii orzeczeń, które może wyrokować WSA w sprawie ze skargi, a mianowicie orzeczenia o którym mowa w art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a. i postanawia, że zaskarżone akty lub czynności nie wywołują skutków prawnych również po wydaniu przez sąd pierwszej instancji orzeczenia uwzględniającego skargę, aż do chwili jego uprawomocnienia się. W rozpatrywanej sprawie uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zalicza się jednak do kategorii aktów administracyjnych niepodlegających wykonaniu. Uchwała ani nie nakłada żadnych obowiązków, ani nie przyznaje żadnych uprawnień. W świetle przedstawionej regulacji Skład orzekający musiał rozstrzygnąć istotny problem dla ochrony prawnej strony. Przeciwko bowiem zasadzie, że nieprawomocny wyrok wstrzymuje lub przerywa wykonywania zaskarżonego aktu, przemawiają również względy identyczne jak te, dla których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie pociąga za sobą automatycznie skutku suspensywności, ponieważ niewykonanie ostatecznych aktów administracyjnych jest stanem niepożądanym i prawo wnoszenia skargi do sądu nie może uniemożliwić prawidłowego funkcjonowania procesu stosowania i realizowania normy prawa administracyjnego. Dalej przyjdzie zauważyć, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że - co do zasady - uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Po wniesieniu zatem skargi do sądu administracyjnego organ - działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - może wydać jedynie decyzję uwzględniającą skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu jest powstanie ex legę nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Nabywa jednak uprawnienia procesowe, w tym zwłaszcza prawo do złożenia skargi kasacyjnej. Konkludując dotychczas powiedziane w rozważanym przypadku należało uznać, że wobec zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku WSA we W. z dnia [...]r., sygn. akt [...], nie można Radzie Powiatu W. zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia [...]r. W ocenie Sądu, gdyby bowiem zaakceptować, co wymaga podkreślenia - zasadne co do zasady - żądanie skarżącej strony dotyczące stwierdzenia bezczynności Rady Powiatu, które dodatkowo wzmacnia i tym samym potwierdza zawarte w skardze zarzuty, nieopacznie zaprezentowana w odpowiedzi na skargę argumentacja na temat braków w zakresie dokumentów (pozostaje bowiem bez odpowiedzi pytanie dotyczące przeszkód, dla których o brakujących w ocenie Rady dokumentach wypowiedziano się dopiero w wezwaniu z [...]r.), to jednak w niniejszym przypadku nie można wykluczyć zaistnienia sytuacji, w której w obrocie prawnym będą funkcjonować dwie uchwały - wydane w sprawie załatwienia wniosku z dnia [...]r. Pierwsza, niewyrażająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w sytuacji gdyby NSA uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z dnia [...]r. i jednocześnie oddalił skargę na uchwałę nr [...]oraz druga uchwała, wydana po ewentualnym wyroku Sądu uwzględniającym niniejszą skargę na bezczynność, którą to uchwałą Rada, zakładając przedłożenie przez pracodawcę brakujących dokumentów, wyraziłaby zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W demokratycznym państwie prawa, możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch wykluczających się uchwał - wydanych w przedmiocie rozpatrzenia jednego wniosku o wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie jest sytuacją pożądaną. Koniecznym jest przy tym zwrócenie uwagi na istotną różnicę w działaniu Rady Powiatu W. po wydaniu przez sąd administracyjny nieprawomocnych orzeczeń. W przypadku bowiem wyroku z dnia [...]r., sygn. akt [...]uwzględniającego skargę na bezczynność, Rada Powiatu podjęła uchwałę, nie czekając na wynik rozpatrzenia skargi kasacyjnej. Odmiennie Rada zachowała się w przypadku wyroku z dnia [...]r., sygn. akt [...]. Powołując się na fakt złożenia skargi kasacyjnej, do czasu ewentualnego uprawomocnienia się tego orzeczenia, Rada odmówiła wydania kolejnej uchwały. Zaznaczyć należy również, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. W kwestii legalności uchwały nr [...]wypowiedział się tut. Sąd w wyroku z dnia [...]r. Przyjdzie natomiast w tym miejscu zauważyć, że zakazując pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem-radnym bez uprzedniej zgody rady powiatu, przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie reguluje kwestii terminu, w którym rada winna podjąć uchwałę w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie pracownika. Należy uznać, że termin ten nie został w żaden sposób wprost narzucony przez ustawodawcę. Zastrzec jednocześnie należy, że nic nie stoi na przeszkodzie aby strona skarżąca wystąpiła do Rady Powiatu z nowym wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem-radnym. Brak będzie wówczas przeszkód formalnych do funkcjonowania w obrocie prawnych dwóch uchwał, ponieważ będą one wydane w rozpoznaniu odrębnych wniosków. W sytuacji złożenia nowego wniosku pracodawcy (uwzględniającego również stanowisko Rady zawarte piśmie z dnia [...]r.) i ewentualnego braku podjęcia nowej uchwały, bezczynności Rady Powiatu będzie mogła zostać oceniona przez Sąd. Wówczas nie będzie przeszkód do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu oraz uwzględnienia pozostałych żądań zawartych w niniejszej skardze. Z tych też wyłącznie formalnych przyczyn skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.