III SAB/Wr 24/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku strony skarżącej; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca – V. N. G. - pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W skardze zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Mając zaś na względzie powyższe, wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuści! się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2. stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł, 6. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wysokości 17 zł, według norm przepisanych. Na poparcie skargi podniesiono w szczególności, że wnioskiem z [...] r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, motywowany koniecznością umożliwienia dalszego legalnego pobytu na terenie kraju oraz wykonywania pracy. Skarżąca na wezwanie organu uzupełniła braki formalne wniosku w listopadzie 2018 r. W grudniu 2018 r. otrzymała od organu informację, że jej sprawa zostanie załatwiona do 15 maja 2019 r., lecz termin ten upłynął bez skutku. Skarżąca kilkakrotnie zwracała się z prośbą o przyspieszenie załatwienia sprawy oraz złożyła ponaglenie. Pomimo wniosków ponaglających sprawa, która nie jest skomplikowana, nadal pozostaje nierozstrzygnięta, chociaż upłynęły dwa lata. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że 5 listopada 2018 roku organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie brakujących dokumentów. Podał nadto, że zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2019 r. pozostawił bez rozpatrzenia wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, albowiem strona, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych, w wyznaczonym terminie nie dołączyła do akt oryginału Załącznika nr 1 do wniosku (w dniu 20 listopada 2018 r. do akt dołączono jedynie jego kserokopię). Wobec powyższego, na podstawie art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 106 ust. 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wniosek został pozostawiony z bez rozpoznania. Zdaniem organu, nie ma podstaw by w sprawie stwierdzić przewlekłość postępowania w stopniu rażącym, albowiem nie była ona spowodowana złą wolą organu, lecz masowym napływem wniosków od cudzoziemców. Organ proceduje według kolejności wniosków, jest ustawowo zobowiązany do podejmowania szeregu różnych czynności procesowych w sprawach, co dodatkowo wydłuża tok postępowań. W piśmie procesowym strona skarżąca wskazała, że wymieniony w odpowiedzi na skargę oryginał Załącznika nr 1 został przedstawiony przez stronę w dniu 20 listopada 2019 r. podczas osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, jednakże obsługujący stronę pracownik urzędu nie odebrał od strony oryginału tego dokumentu, lecz jedynie jego kserokopię. Mając na uwadze ten fakt, zdaniem strony skarżącej brak jest uzasadnienia dla pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a tym samym Wojewoda pozostaje w dalszej zwłoce z wydaniem decyzji, pogłębiając zaistniałą przewlekłość. Ponadto strona skarżąca podniosła, że trwające postępowanie i niepewność co do możliwości pozostania w kraju, który już od długiego czasu jest dla niej domem i gdzie ma zapewnioną pracę, spowodowały, że zachorowała, poza tym grozi jej utrata pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością w rozumieniu wyżej przytoczonym. Trzeba bowiem wskazać, że od momentu wpływu wniosku przez około rok organ w ogóle nie podejmował czynności aż do listopada 2018 r., następnie znowu poprzez około jednego roku zwlekał z podejmowaniem aktywności procesowej do listopada 2019 roku. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że prowadzone w sprawie postępowanie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W takim świetle, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając, ze organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem Sądowi jest znana z urzędu okoliczność bardzo dużej ilości wniosków przypadających do załatwienia przez organ oraz kłopoty kadrowe, co generalnie stanowić może o obiektywnie istniejących, niezawinionych przez organ, czynnikach mających wpływ na długość postępowania administracyjnego. Jednakże, nawet w sytuacji nadmiernego obciążenia organu liczbą spraw do załatwienia oraz koniecznością dokonywania różnych czynności procesowych, dwuletni okres przewlekłości postępowania jaki zaistniał w rozpatrywanym przypadku, jest zbyt znaczny, nie dający się usprawiedliwić. Stąd też Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją, Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, zwłaszcza trudności, z jakimi skarżąca cudzoziemka musiała się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pozostając w tak długim okresie niepewności co do swej sytuacji prawnej w zakresie legalizacji pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zarazem kwotę żądaną w skardze tytułem sumy pieniężnej Sąd uznał za wygórowaną, jak i stwierdził, że nieuzasadnione byłoby nałożenie na organ grzywny, albowiem miał na uwadze w tym względzie wyjaśnienia organu. Z tych powodów Sąd oddalił skargę w pozostałej części, o czym mowa w pkt V sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że już po wywiedzeniu skargi na przewlekłość postępowania organ dokonał czynności procesowej pozostawienia wniosku strony skarżącej bez rozpatrzenia - umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku. Trzeba bowiem zauważyć, iż następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty, to znaczy co do zasadności żądania zawartego we wniosku. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie oznacza wszakże, że strona w ogóle jest pozbawiona możliwości skutecznego zaskarżenia braku działania organu administracji publicznej. Aktualnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że na czynność pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 LEX nr 1356405). W ramach rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny nie może dokonywać kontroli legalności czynności pozostawienia podania bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku kwestionowania przez stronę dokonanej przez organ administracji publicznej czynności pozostawienia podania bez rozpoznania służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Bezczynność organu nie może być utożsamiana z przewlekłością postępowania. Są to dwie różne instytucje procesowe, cechujące się pewną odrębnością. Wynika to wprost z porównania w art. 37 § 1 k.p.a. unormowania zawartego w pkt 1) z uregulowaniem w pkt 2) tego przepisu. Po myśli pkt 1) bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość została zdefiniowana w pkt 2, jako sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 roku sygn. akt I FSK 240/17 oraz w doktrynie (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2016, pkt 6) stwierdzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest odrębną skargą od skargi na bezczynność, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sformułowanie: "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Skarżący może zaskarżyć jedną skargą bezczynność i przewlekłość postępowania, może wnieść skargę tylko na bezczynność lub wnieść skargę jedynie na przewlekłość postępowania, co wiąże sąd orzekający. W rozpoznawanym jednak przypadku przedmiotem skargi strona skarżąca uczyniła nie bezczynność organu, lecz przewlekłość postępowania. Z tych przyczyn orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.