III SAB/Wr 24/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Starosty Świdnickiego w przedmiocie braku udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości postanawia: I odrzucić skargę; II zwrócić stronie skarżącej 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z 8 maja 2024 r. K. C. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Świdnickiego (dalej: Starosta, organ I instancji) w przedmiocie braku udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. Pismo to stanowiło ustosunkowanie się skarżącego do stwierdzonych w protokołach kontroli nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego przesłano dwa protokoły z przeprowadzonych 8 maja 2018 r. kontroli. Do protokołów organ I instancji dołączył prośbę o ustosunkowanie się do stwierdzonych w protokołach nieprawidłowości w terminie 7 dni od ich otrzymania. W dniu 22 maja 2018 r. skarżący wniósł do organu I instancji pismo zawierające jego stanowisko w odniesieniu do stwierdzonych protokołem nieprawidłowości. W wyniku postępowania administracyjnego zainicjowanego nieprawidłowościami ujawnionymi w protokole kontroli, Starosta w dniu 13 czerwca 2018 r. wydał decyzję nr KD.7140.34.2018. Strona skarżąca nie wniosła odwołania i decyzja stała się prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 431/20 nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok nieprawomocny, skarga kasacyjna). Następnie skarżący w dniu 29 lutego 2024 r. wniósł ponaglenie na przewlekłość organu I instancji w zakresie braku odpowiedzi na swoje pismo z 22 maja 2018 r. Postanowieniem z 12 marca 2024 r. organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia, bowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) — dalej: k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres właściwości sądów administracyjnych wyznaczają art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.) — dalej: p.p.s.a. Zgodnie więc z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-3 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ze względu na to, każdą wniesioną skargę sąd administracyjny poddaje kontroli pod względem jej dopuszczalności. Ze względu na wyżej określony zakres właściwości stwierdzić należy, że rozpoznawana skarga nie należy do katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Starosty w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na pismo skarżącego, w treści którego odniósł się on do stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości zawartych w protokole kontroli. Art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przewiduje, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnych, postanowień, o których mowa w pkt 2 i 3 tego paragrafu oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego na podstawie k.p.a. lub ustawy Ordynacja podatkowa rozdział IV,V i VI. W związku z tym, należy wyjaśnić, czy odpowiedź na pismo zawierające wyjaśnienia do protokołu kontroli stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozważenia wymaga, czy pismo zawierające odpowiedź na wyjaśnienia do protokołu ma charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym — zgodnie z powyższym artykułem — koniecznym jest, aby akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie takiego związku nie można stwierdzić. Odpowiedź na wyjaśnienia do protokołu nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie odpowiedź na wniesione przez skarżącego wyjaśnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kontrola, to działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest zatem elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości. Protokół kontroli jest w przypadku każdej kontroli jednym z ostatnich dokumentów, który wydaje kontrolujący w ramach kontroli. Ostatnim jest odpowiedź kontrolowanego na zastrzeżenia sporządzone do protokołu. (A. Żywicka [w:] L. Bielecki, J. Gola, K. Horubski, K. Kokocińska, E. Komierzyńska-Orlińska, A. Żywicka, Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz, Warszawa 2019, Lex). W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu (porównaj: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 960/24, CBOSA). Zatem odpowiedź na wyjaśnienia w sprawie nieprawidłowości ujawnionych w protokole kontroli nie stanowi aktu ani czynności władczej ingerencji organu i nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Nie jest więc aktem ani czynnością, o których mówi art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd zdecydował na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a. – Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.