III SAB/Wr 241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anna Moskała, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżący zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego 28 lutego 2018 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4) przyznanie od organu na jego rzecz kwoty 15.000 zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie kosztów. Skarżący uzasadniał, że: 1) 28 lutego 2018 r. skierował do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2) 14 czerwca 2018 r. - działając przez pełnomocnika - wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wystąpił o wgląd w akta sprawy; 3) 10 sierpnia 2018 r. - z uwagi na brak reakcji Wojewody - jego pełnomocnik przekazał w/w ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; 4) w tym samym dniu - w związku z nieprzekazaniem ponaglenia - pełnomocnik złożył także skargę na działanie Wojewody w trybie art. 227 K.p.a.; 5) 21 sierpnia 2018 r. pełnomocnik uzupełnił wniosek o dodatkowe dokumenty; 6) 8 października 2018 r. (data pisma: 24 września 2018 r.) pełnomocnik otrzymał pismo/wezwanie Wojewody informujące o rozpoczęciu opiniowania skarżącego oraz o konieczności uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty; 7) odpowiadając na w/w pismo, pełnomocnik przesłał dodatkowe dokumenty 31 października 2018 r.; 8) od momentu złożenia przez niego wniosku minęło już ponad 8 miesięcy; 9) przez 7 miesięcy, organ nie podjął w sprawie żadnych merytorycznych czynności (nie poinformował go o wszczęciu postępowania i o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, jak i nie wezwał do uzupełnienia dokumentacji). Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący stwierdził, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Dalej, skarżący dowodził, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" charakteru tej przewlekłości, co ma ten skutek, że to każdorazowo sąd administracyjny, w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania, jest zobowiązany ad casum ustalić istnienie okoliczności uzasadniających kwalifikowanie prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego i dokonać oceny tej przewlekłości, a mianowicie, czy miała ona charakter "zwykły", czy też "przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić. W opinii skarżącego, niewątpliwym w jego sprawie jest to, że wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według skarżącego, Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od daty złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne skarżący uznał prowadzenie postępowania przez tak długi czas gdyż sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne prowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powoływanie biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Wskazał, że organ nie podjął w terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy, w tym również nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Mając na uwadze rażące - w jego ocenie - przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, skarżący uznał za zasadne żądanie przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Motywował, że - jako strona postępowania - od wielu miesięcy był całkowicie ignorowany przez Wojewodę i nie otrzymywał żadnej korespondencji w sprawie. Stwierdził, że naruszanie norm prawnych, dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ administracji, winno wiązać się z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu oraz rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu. W ocenie skarżącego, przewlekłości postępowania w jego sprawie nie tłumaczy konieczność uzyskania przez organ informacji od służb opiniujących cudzoziemca oraz duża ilość składanych przez cudzoziemców wniosków o zezwolenie na pobyt i pracę na terytorium RP. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że - decyzją z [...] listopada 2018 r. - udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela Ukrainy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak i uregulowaniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13) - stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 28 lutego 2018 r. był załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność (czynności) w sprawie z wniosku skarżącego Wojewoda wykonał dopiero po blisko siedmiu miesiącach od otrzymania wniosku, tj. 24 września 2018 r., kiedy to sprawa winna być już finalnie załatwiona od blisko pięciu miesięcy (przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a.). Wojewoda nie realizował przy tym - do tej daty - dyspozycji art. 36 K.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Uczynił to - po raz pierwszy - w piśmie z 24 września 2018 r. Podkreślenia wymaga, że aktywności organu nie przyspieszyły wielokrotne prośby skarżącego o przyspieszenie postępowania (również ponaglenie). Nadto, Sąd zauważa, że ponaglenie skarżącego z 14 czerwca 2018 r. (wpływ do organu: 18 czerwca), Wojewoda przekazał do właściwego organu, co sam przyznaje w odpowiedzi na skargę, dopiero 25 września 2018 r., tj. również ze znaczną zwłoką. Przepis art. 37 § 4 K.p.a., dla wykonania tego przekazania wyznaczył bowiem termin bezzwłoczny, nie później niż termin siedmiu dni od dnia otrzymania ponaglenia. Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z 24 września 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie - blisko dziewięć miesięcy - postępowanie, zakończone decyzją z [...] listopada 2018 r., Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji - w żaden sposób - nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na załatwienie sprawy przez wydanie - już po wniesieniu skargi - wnioskowanej przez skarżącego decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na jego wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości (także bezczynności) organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota 15.000 jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość/bezczynność, tj. zwalczania przewlekłości/ bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.