III SAB/Wr 243/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska-Szostak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi O. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Strona (małoletnia - reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego) zaskarżyła przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jej wniosku z 12 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: 27 czerwca 2017 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego 27 czerwca 2018 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.); 4) zasądzenie kosztów. Uzasadniała, że: 1) 12 czerwca 2017 r. - działając przez przedstawiciela ustawowego - skierowała do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP; 2) pismem z 29 września 2017 r., Wojewoda wyznaczył termin zakończenia postępowania na 27 listopada 2017 r. i wezwał ją do przedłożenia brakujących dokumentów - brak ten uzupełniła zaś wyznaczony przez organ termin minął bezskutecznie; 3) 27 września 2018 r., złożyła ponaglenie, w sprawie którego nadal nie otrzymała żadnej odpowiedzi; 4) także 27 września 2018 r., złożyła skargę na Dyrektora Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz na funkcjonowanie Wydziału, na którą nie otrzymała odpowiedzi; 5) 25 stycznia 2019 r., złożyła kolejne ponaglenie i skargę na Dyrektora Wydziału Spraw Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego, na które także nie otrzymała żadnej odpowiedzi; 6) ostatnie działanie organ podjął 27 września 2017 r. a więc rok i pięć miesięcy temu; 7) do dnia wniesienia skargi, organ nie wydał w sprawie decyzji, mimo tego, że wyznaczony przez organ termin minął, nadto strona nie została wezwana do ewentualnego uzupełnienia dokumentacji, jeśli to stało na przeszkodzie jej wydania; 8) postępowanie trwa ponad półtora roku, w czasie którego strona i jej przedstawiciele ustawowi zostali pozbawieni możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu, co stanowiło naruszenie art. 10 K.p.a, jak również prawa do informacji o toczącym się postępowaniu; 9) organ naruszył również art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy a także zasadę zaufania do organów administracji, zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania, ustanowioną w art. 12 § 1 K.p.a., wobec czego niniejsza skarga stała się konieczna i uzasadniona. Zdaniem strony, w sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z przewlekłością postępowania, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Strona podkreśliła, że przez okres półtora roku organ w sprawie nie podejmował niemalże żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku w terminie wyznaczonym przepisem art. 35 K.p.a., ograniczając się do jednego wezwania do uzupełniania braków oraz wszczęcia postępowania po 3 miesiącach od złożenia wniosku, następnie nie podejmując jakichkolwiek działań przez kolejny rok i 4 miesiące. Strona podniosła, że mimo określenia - w art. 35 § 1 i 3 K.p.a. - terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu przekroczono wszelkie terminy. Wskazała, że nawet jeśli przez ten okres czasu prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, to organ nie przedstawił, jakie są to czynności i kiedy sprawa zostanie załatwiona. Dalej, skarżąca wywodziła, że wnosząc ponaglenie - w trybie art. 37 § 1 K.p.a. -wyczerpała drogę administracyjną, co potwierdza dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowanie. Odnośnie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, skarżąca zważyła, że otrzymana - na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - kwota zrekompensuje jej negatywne przeżycia psychiczne i moralne, związane z przewlekłością postępowania i z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, jak i będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Stwierdziła, że przedłużanie trwającego postępowania w sprawie o pobyt czasowy narusza także jej dobra osobiste, tj. prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce itd. Bierność organu pozbawia natomiast ją tych wszystkich praw i swobód lub je mocno ogranicza. Skarżąca podkreśliła, że - w związku z zaistniałą sytuacją - żyje w permanentnej niepewności i stresie. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające - według niej - jej stanowisko, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania oraz podstawy dla zasądzenia na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sprawie z wniosku strony skarżącej (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela Ukrainy, okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że strona skierowała do Wojewody wniosek 27 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu). Faktem jest, że Wojewoda zwlekał z podjęciem pierwszej czynności w sprawie do 29 września 2017 r., jednak znane jest Sądowi z autopsji, że liczba wniosków o pozwolenie na pobyt (i pracę) dla cudzoziemców jest bardzo duża. I mimo że właściwa organizacja zadań (pracy) należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki, to jednak okoliczność ta nie pozostaje obojętna dla oceny przewlekłości postępowania w sprawie. Dalej Sąd zauważa, że w odpowiedzi na wezwanie organu dotyczące przedłożenia dokumentów (wskazanych w piśmie z 29 września 2017 r.), strona uzupełniła materiał dowodowy tylko częściowo. Zatem nie było możliwe wydanie decyzji zgodnej z jej żądaniem. Strona (małoletnia), działająca przez pełnomocnika, została poinformowana, że wydanie pozytywnej dla niej decyzji jest możliwe po otrzymaniu przez organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy rodzicom małoletniej. Tym samym, bezzasadny jest zarzut strony, że nie została ona wezwana "do ewentualnego uzupełnienia dokumentacji, jeśli to stało na przeszkodzie jej [decyzji] wydania". Mając na uwadze fakt, że strona - na wezwanie organu z 29 września 2017 r. - nie przedłożyła wszystkich wskazanych w tym piśmie dokumentów, trzeba uznać, że miała świadomość istniejących braków w zakresie materiału dowodowego sprawy. Podkreślić należy, że pismem z 1 kwietnia 2019 r. organ ponownie powiadomił stronę, że termin zakończenia przedmiotowego postępowania uzależniony jest od zakończenia postępowań względem jej rodziców. Zatem - w rozpoznawanej sprawie - organ nie mógł wydać decyzji do czasu zakończenia postępowań wobec rodziców strony (wydania względem nich decyzji zezwalającej na pobyt czasowy), które to postępowania stanowiły dla sprawy z wniosku strony skarżącej swego rodzaju zagadnienie wstępne, bez którego jej sprawa nie mogła być załatwiona. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd nie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.