III SAB/Wr 248/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia [...] r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, B. P. (dalej: strona, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek o udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę (wraz z dokumentacją) strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu w dniu 12 stycznia 2018 r. W dniu 13 września 2018 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 18 września 2018 r. realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) organ wystąpił o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia poinformowano również stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego (określonym na 18 grudnia 2018 r.) oraz na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) wezwano ją do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty. Kolejne ponaglenie strona złożyła w dniu 9 stycznia 2019 r. Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. poinformowano stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego (określonym na 21 marca 2019 r.) oraz na podstawie art. 50 k.p.a. wezwano ją do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty. Pismem z dnia 6 marca 2019 r. strona wniosła kolejne ponaglenie w sprawie. Pismem z dnia 18 marca 2019 r. poinformowano stronę, że nowy termin zakończenia postępowania w sprawie został wyznaczony na dzień 15 maja 2019 r. Przedłużenie terminu zakończenia postępowania organ uzasadniał koniecznością wezwania strony o przedstawienie informacji właściwego starosty, że podmiot powierzający wykonanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak wynika z tego pisma, do przedstawienia wspomnianej informacji strona została wezwana w terminie 30 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji na podstawie zgromadzonego dotąd materiału dowodowego. Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie z wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. skarżąca zarzuciła naruszenie – art. 8, art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2, art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący podniósł, że prowadzone postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania. W ocenie strony, prowadzenie sprawy przez okres przekraczający 419 dni uzasadnia przyjęcie, że przewlekłość w prowadzeniu tego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, nawet fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, przez okres znacząco przekraczający ramy czasowe z art. 35 k.p.a. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia tego wniosku. Dopiero po ośmiu miesiącach, a przy tym, dopiero w następstwie wniesionego przez stronę ponaglenia organ podjął pierwsze czynności procesowe w sprawie, tj.: skierował do stosownych służb zapytanie odnośnie do tego, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wezwał stronę (w terminie 14 dni) o przedłożenie dodatkowej dokumentacji, jak również, poinformował ją o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 18 grudnia 2018 r. Pomimo uzupełnienia przez stronę żądanej przez organ dokumentacji na początku października 2018 r., organ dopiero w dniu 21 stycznia 2019 r., i to po ponownym ponagleniu strony (pismo z dnia 9 stycznia 2019 r.), podjął kolejne czynności procesowe w sprawie, wyznaczając kolejny termin zakończenia postępowania na dzień 21 marca 2019 r., a nadto, ponownie wzywając stronę o uzupełnienie dokumentacji. Zdaniem Sądu, kolejne wezwanie strony do przedłożenia dodatkowych dokumentów (oryginałów lub uwierzytelnionych kopii pełnomocnictw osób, które podpisały się pod załącznikiem nr 1 do wniosku) organ powinien skierować do strony już przy pierwszym wezwaniu, skoro, niewystarczające – w ocenie organu – kserokopie pełnomocnictw strona dołączyła już do wniosku, a zatem w dniu 12 stycznia 2018 r. Takie postępowanie przeczy zasadzie ekonomii postępowania i nasuwa przypuszczenie, że skierowanie kolejnego wezwania do strony służyć miało jedynie uzasadnieniu dla ponownego przedłużenia terminu zakończenia sprawy, który organ wyznaczył na dzień 21 marca 2019 r. Podobnie należało ocenić kolejne wezwanie organu (w piśmie z dnia 18 marca 2019 r. wyznaczającym kolejny termin zakończenia postępowania na dzień 15 maja 2019 r.), dodatkowo, także wystosowane do strony dopiero po jej kolejnym trzecim już) ponagleniu. Okoliczność, że strona nie zareagowała na to wezwanie nie usprawiedliwia organu, albowiem zgodnie z pouczeniem skierowanym do strony w piśmie z dnia 18 marca 2019 r., w przypadku braku odpowiedzi, organ miał wydać decyzję na podstawie zgromadzonego dotąd w sprawie materiału dowodowego. Jak tymczasem wynika z akt sprawy, organ ten nie podjął w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia. Przedstawiona chronologia czynności organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń - nie do zaakceptowania w państwie prawa - w których permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy. Zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego naruszenia zasady szybkości postępowania i wadliwej organizacji toku postępowania z przyczyn leżących po stronie organu. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek skarżącego, nie będąc przy tym związanym zakresem wniosku strony (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie sumę pieniężną o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 2.000 zł (pkt IV wyroku). W ocenie Sądu, przyznana suma będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu administracji publicznej), jak i związanych z tym faktem trudności dla osoby będącej cudzoziemcem, która ubiega się o legalny pobyt na terytorium państwa obcego. Sąd wyraża jednocześnie nadzieję, że nałożenie na organ obowiązku wypłaty ww. sumy odniesie wobec tego organu skutek dyscyplinujący w zwalczaniu przewlekłości w postępowaniu. Sąd uznał przy tym, że zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł jest żądaniem zbyt wygórowanym na tle okoliczności sprawy. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.