III SAB/Wr 249/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.300,00 (słownie: jeden tysiąc trzysta) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. P. (dalej zwana skarżącą lub stroną) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji merytorycznej, stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w trybie i wysokości przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), nie mniejszej niż 10.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 15 listopada 2019 r. do organu wpłynął wniosek strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który został zarejestrowany w systemie w dniu 29 listopada 2019 r. Strona w dniu 4 lutego 2020 r. i 29 czerwca 2020 r. (w tym przypadku wraz z uzupełnieniem wniosku) kieruje ponaglenie z powodu niezałatwienia sprawy w terminie, które zostaje przekazane organowi nadzorczemu pismem z dnia 31 lipca 2020 r. Organ pismem z dnia 31 lipca 2020 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz o uzupełnienie wniosku poprzez dostarczenie ważnego dokumentu podróży i złożenie odcisków palców. Strona stawiła się w siedzibie organu w dniu 27 sierpnia 2020 r., zaś jej pełnomocnik w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 3 września 2020 r., przedłożył dowody uiszczenia żądanej opłaty skarbowej oraz poinformował o uzupełnieniu pozostałych braków formalnych podczas wizyty strony w urzędzie. Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 7 września 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 października 2020 r., uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 6 stycznia 2021 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ pismem z dnia 15 września 2020 r. poinformował stronę o przewidywanym nowym terminie zakończenie postępowania ustalonym na dzień 15 grudnia 2020 r. oraz wezwał ją do dostarczenia w terminie 14 dni wyjaśnień w trybie art. 233 § 1 kodeksu karnego co do rozbieżności między dokumentami w sprawie jej zatrudnienia oraz odpowiednich dokumentów potwierdzających faktycznej zatrudnienie: 1) informacji właściwego starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez pracodawcę na lokalnym rynku pracy, 2) prawidłowo wypełnionego i podpisanego przez pracodawcę załącznika nr 1, 3) dokumentu potwierdzającego zatrudnienie tj. umowy o pracę, umowy zlecenia itp., 4) dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego. Jednocześnie w tym samym dniu organ zwrócił się do instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pełnomocnik strony pismem datowanym na dzień 21 września 2020 r., które wpłynęło do organ w dniu 7 października 2020 r., w którym ustosunkował się do wezwania organu z dnia 15 września 2020 r., dołączając część żądanych dokumentów. Skarga, datowana na dzień 3 listopada 2020 r., wpłynęła do organu w dniu 13 listopada 2020 r., a została przekazana do tut. Sądu (data wpływu) w dniu 1 lutego 2021 r. wraz w wnioskiem organu o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą kognicji tut. Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszej czynności organu, poza czynnościami o charakterze rejestracyjno-informacyjnym, doszło dopiero po upływie przeszło 8 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku, miesiąc od wniesienia drugiego ponaglenia, a tydzień po uwzględnieniu przez organ nadzorczy pierwszego ponaglenia. Pomimo wyznaczenia przez sam organ daty 15 grudnia 2020 r., jako przewidywanego terminu zakończenia postępowania administracyjnego, do dnia wyrokowania takie postępowanie nie zostało zakończone. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego, tj. ponaglenie, wymusiły działanie w postaci poinformowania o przewidywanym nowym terminie zakończenie postępowania oraz wezwania do wyjaśnienia rozbieżności i dostarczenia aktualnych dokumentów. Jednakże zarówno one, jak i najradykalniejszy środek w postaci skargi do sądu, nie spowodowały intensyfikacji działań organu skutkującym zakończeniem wszczętego w dniu 15 listopada 2019 r. postępowania wnioskowego. Sytuacja, w której skarżąca oczekuje przeszło 21 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 1.300 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, którego w żaden sposób nieusprawiedliwia trwający obecnie stan epidemii. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).