III SAB/Wr 252/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 stycznia 2022 r. S. S. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewody Dolnośląskiego wniosek udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzją z 28 listopada 2022 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 28 listopada 2025 r. Pismem z 4 maja 2023 r. skarżąca wywiodła ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie wydania karty pobytu. Pismem z 12 maja 2023 r. skarżąca skierowała skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w postępowaniu w sprawie wydania karty pobytu. Skarżąca zwróciła się o: 1. stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu sprawy. 2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku. 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określanej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie grzywny organowi w maksymalnej wysokości. 5. zasądzenie od organu kosztów postępowania na jej rzecz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że skarżąca odebrała kartę pobytu osobiście 2 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1364), dalej p.p.s.a., kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego objęta jest kontrola działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach innych niż inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (DzU. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość w zakresie działań dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego jak i poza nim. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Komentowany przepis "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 3, Lex/el 2019). Sąd stoi zatem na stanowisku, że czynność wydania karty pobytu podlega kontroli działalności administracji przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na to, że jest to czynność materialno-techniczna, która realizowana jest po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (wyroki z 5 grudnia 2019 r. III SAB/Wr 933/19 i 13 kwietnia 2021 r. I SAB/Wr 246/21). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało natomiast zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Wydanie karty pobytu jest następstwem wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Obowiązek wyrobienia i wydania cudzoziemcowi karty pobytu wynika wprost z art. 226 oraz art. 229 ustawy o cudzoziemcach. Pierwsza karta pobytu (art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach) jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej). Organ udzielający zezwolenia na pobyt czasowy ma zatem obowiązek wyrobić (spersonalizować) i wydać kartę pobytu cudzoziemcowi bezpośrednio po wydaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca. Wydanie pierwszej karty pobytu następuje z urzędu (art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Oznacza to, że wydanie pierwszej karty pobytu stanowi realizację uprawnienia cudzoziemca i obowiązku organu. Wynika z ustawy i jest zindywidualizowany w decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Stanowi dowód zakończenia ze skutkiem pozytywnym postępowania legalizującego pobyt cudzoziemca w Polsce, zatem potwierdza prawo pobytu cudzoziemca w Polsce. Wyrobienie i wydanie cudzoziemcowi pierwszej karty pobytu powinno zatem nastąpić – w świetle art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach – bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt. Regulacja ta daje zatem wyraźny nakaz szybkiego działania organu i niezwłocznego (bezpośrednio po wydaniu decyzji udzielającej zezwolenia) dokonania czynności polegającej na wydaniu karty. Musi zatem być oceniana także w kontekście art. 35 i art. 36 k.p.a. Skarżącej jak wynika z akt administracyjnych sprawy udzielono zezwolenia na pobyt czasowy i pracę decyzją Wojewody z 28 listopada 2022 r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak aby do dnia wniesienia skargi tj. pismo z 12 maja 2023 r. skarżącej wydano kartę pobytu. Tym samym stan przewlekłości organu w tym zakresie tj. dokonania czynności materialno-technicznej jaką jest wygenerowanie i wydanie karty pobytu trwał 5 miesięcy. Sąd wskazuje ponadto, że organ w odpowiedzi na skargę potwierdził, że dopiero 3 kwietnia 2023 r. (czyli po wniesieniu ponaglenia w sprawie) wysłano zlecenie produkcji karty do Centrum Personalizacji Dokumentów. Karta została natomiast odebrana przez skarżącą osobiście 2 czerwca 2023 r., a zatem już po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu, brak jakichkolwiek działań w zakresie czynności materialno-technicznej jaką jest wygenerowanie karty pobytu trwająca 5 miesięcy (z uwzględnieniem wskazanej przez organ okoliczności, że w kwietniu 2023 r. zlecił personalizację karty) nie może być w żadnym wypadku uzasadniać sytuacja kadrowa w urzędzie. Czynność tą organ powinien wykonać niezwłocznie zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie karty pobytu naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., oraz art. 8, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowanie w sprawie ww. wniosku (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności (przewlekłości) w prowadzeniu postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594). W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że okres wykroczenia poza ustawowy termin jest na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. Z uwagi natomiast na fakt, że organ na dzień wyrokowania zakończył sprawę z wniosku strony skarżącej (karta została osobiście odebrana przez skarżącą 2 czerwca 2023 r.), postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), czyniąc zadość złożonemu w tym zakresie przez skarżącej wniosku w skardze. Wysokość przyznanej sumy nie przekracza, zdaniem Sądu, granic uznania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny (pkt V sentencji wyroku). Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł. Końcowo wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Należy zauważyć, że stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi). Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdził, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 – 3 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.; moc obowiązująca od dnia 24 lutego 2022 r.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Ponadto wskazać należy, iż skarżąca choć jest obywatelem Ukrainy, to jako datę ostatniego wjazdu na terytorium RP wskazała 23 listopada 2021 r. (przed wybuchem konfliktu zbrojnego). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a