III SAB/Wr 264/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Władysław Kulon, Anna Siedlecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi S.M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. S. M. wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił Wojewodzie D. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.). W skardze wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 10 000 zł, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2017r. za pośrednictwem W. Urzędu Wojewódzkiego w P. zwrócił się z wnioskiem do Wojewody W. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższy wniosek zgodnie ze zgłoszonym miejscem zamieszkania wnioskodawcy został przekazany do D. Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] sierpnia 2018 r. strona skarżąca wskazuje, że do dnia wniesienia skargi przedmiotowy wniosek nie został przyjęty w D. Urzędzie Wojewódzkim, nie jest wyznaczony inspektor zajmujący się tą sprawą, ani nie nadano numeru sprawie. Od czasu przekazania dokumentów, nie było żadnej reakcji ze strony D. Urzędu Wojewódzkiego. W ocenie strony skarżącej, organ nie tylko nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie, lecz także ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji na temat przyczyn takiego stanu rzeczy. Od czasu przekazania wniosku do D. Urzędu Wojewódzkiego postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Mimo tego, że upłynęło 7 miesięcy od daty przekazania wniosku, nadal nie został wyznaczony inspektor sprawy ani nie nadano jej numeru. W dalszej kolejności skarżący wskazuje, że Wojewoda nie zawiadomił strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu. Wojewoda D. nie zrealizował tego obowiązku. Skarżący poinformował również, że w dniu [...] marca 2019 r. złożył skargę do Wydziału Nadzoru i Kontroli z prośbą o kontrolowanie prowadzonego postępowania, które zostało również pozostawione bez odpowiedzi. Organ również nie ustosunkował się do złożonego w dniu [...] lutego 2019 r. ponaglenia . Z dołączonych do sprawy dokumentów wynika, że pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami, dowodami i wypowiedzeniem się co do nich, a także do zgłoszenia żądań w siedzibie tut. urzędu oraz ostatecznie wezwał stronę do przedłożenia brakujących dokumentów, wskazanych w piśmie. Jednocześnie strona została wezwana do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Także pismem z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Nawiązując do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie ulega ponadto wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że przekazany do Wojewody D. wniosek skarżącego, wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2018 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Strona dopiero po kilku miesiącach podjęła działania zmierzające do zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy. Czynnościami tymi były: ponaglenie wniesione w dniu [...] lutego 2019 r i skarga złożona do Sądu na bezczynność organu. Podkreślić należy, że organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie aż do dnia [...] marca 2019 r., tj. czasu wystąpienia do skarżącego o uzupełnienie wniosku oraz o uzyskanie informacji o cudzoziemcu do stosownych służb i przesłania organowi nadrzędnemu ponaglenia. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji, który przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. przez kilka miesięcy od wpływu wniosku do organu, nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody D. jest wielokrotnie większy niż możliwości kadrowe (które są ograniczone) w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszeniem prawa. Co prawda stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale zaniechania te nie były spowodowane lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy, lecz zdecydowanie nadmiernym obciążeniem tegoż organu. Na taką dużą liczbę zarejestrowanych spraw o wydanie zezwoleń na pobyt czasowy nie ma bowiem wpływu Wojewoda, lecz jest to okoliczność niezależna od organu. Bezczynność nie była wynikiem złej woli organu czy celowej opieszałości organu, lecz rezultatem zdecydowanie olbrzymiego wpływu tego rodzaju spraw do organu, niemożliwym w normalnych warunkach do ich terminowego załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem sądu, stwierdzenie że bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd nie znalazł podstaw do jej przyznania w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i braku uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.