III SAB/Wr 264/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący O. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł - 23 października 2020 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 29 listopada 2017 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.) przez niedochowanie terminów załatwienia sprawy i niepodjęcie decyzji merytorycznej w sprawie, przedłożonej organowi do rozpoznania. Skarżący wniósł o: 1. dokonanie kontroli bezczynności; 2. stwierdzenie, że bezczynność ta ma charakter rażący; 3. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 10000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżący przedłożył do akt sądowych kserokopię ponaglenia opatrzoną datownikiem Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, z którego to pisma wynika, że zostało ono złożone w organie 12 października 2020 r., a więc przed wniesieniem skargi. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 29 września 2017 r. (data wpływu do organu) wraz z szeregiem dokumentów. Po 7 miesiącach 16 kwietnia 2018 r. (pismem z 6 lutego 2020 r. strona zwróciła się do organu o przyśpieszenie rozpoznania sprawy) organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Pismem z 16 maja 2018 r. strona poinformowała organ o zmianie miejsca zamieszkania i zmianie pracodawcy. Pracodawca ten decyzją z 30 maja 2018 r. uzyskał zgodę organu na zatrudnienie skarżącego. W dniu 8 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o informację o biegu sprawy. Pismem z 25 czerwca 2020 r. organ poinformował stronę, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone do 25 września 2020 r. Jednocześnie zwrócono się do odpowiednich służb o udzielenie informacji czy pobyt skarżącego nie zagraża bezpieczeństwu państwa. Odpowiedź na to pytanie organ uzyskał już 6 lipca 2020 r. Skarżący 12 października 2020 r. złożył ponaglenie, a pismem z 23 października 2020 r. wniósł skargę do Sądu na przewlekłość organu. Dopiero po wpłynięciu skargi organ wezwał stronę o usunięcie dalszych braków wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) przez 7 miesięcy od jego wniesienia, a kolejne czynności następują dopiero po ponad dwóch latach. Dopiero wniesienie skargi spowodowało podjęcie przez organ czynności w sprawie, po kolejnych pięciu miesiącach bezczynności. Wniesione ponaglenie nie zostało załączone do akt i jak wynika nie zostało przesłanie organowi nadrzędnemu. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a. Nie można uznać za wypełnienie tej normy pisma organu z 25 czerwca 2020 r. wystosowanego do skarżącego po 33 miesiącach pisma z określonym w nim terminem zakończenia postępowania, którego organ zresztą nie dotrzymał. Jednocześnie oceniając te okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz wart. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego, gdyż zobowiązanie do wydania tego aktu zawarte już zostało w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1791/20. Tym samym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało orzeczeniem zawartym w pkt III sentencji wyroku. Sąd nie przyznał również skarżącemu sumy pieniężnej biorąc pod uwagę, że w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1791/20 została już mu przyznana suma pieniężna w kwocie 3500 zł. za przewlekłość organu w tym samym okresie. Sąd nie znalazł podstaw do odrębnego orzekania o kwotach z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania mając na uwadze charakter przyznawanej kwoty pieniężnej, mającej pełnić rolę rekompensacyjną w ramach konkretnego postępowania (por. uzasadnianie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - druk nr 1633), jak też uwzględniając okoliczność, że bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie dotyczyła tego samego okresu. Zdaniem Sądu przyznanie kwoty pieniężnej w związku ze stwierdzoną bezczynnością w dostateczny sposób pełni funkcję kompensacyjną dla strony także przy uwzględnieniu przewlekłości w postępowaniu, jak też stanowi dostateczną sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z tych względów wniosek o przyznanie sumy pieniężnej oddalił (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.