III SAB/Wr 2678/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi: V. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. S.(dalej: skarżący, strona), na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 14 listopada 2018 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, naruszenie zasady zaufania oraz zasady szybkości postępowania. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego 2. stwierdzenie, że p bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku zgodnie z tym wnioskiem, 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a, 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do faktów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy do czynienia z bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 14 listopada 2018 r. (data wpływu do organu). W dniu 30 października 2019 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu i uzupełnił braki formalne wniosku, a 22 listopada 2019 r. uzupełnił dalsze dokumenty związane z wykonywana pracą. Pismem z 15 czerwca 2020 r. organ wezwał skarżącego do korekty i uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczając mu termin 30 dni. Pismem z 3 września 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącego do dostarczenia szeregu dokumentów oraz poinformował go o przewidywanym terminie załatwienia sprawy ( 3 grudnia 2020 r.). Skarżący w odpowiedzi na wezwanie uzupełnił dokumenty 2 października 2020 r. W dniu 19 lutego 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony w związku z bezczynnością Wojewody. Kolejne, zaktualizowane dokumenty strona przesłała do organu 24 maja 2021 r., a 4 czerwca 2021 r, zwróciła się o umożliwienie jej wglądu w akta sprawy oraz jak najszybsze wydanie decyzji, zaś 14 czerwca 2021 r. wniosła kolejne ponaglenie - które Wojewoda przekazał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie 23 sierpnia 2021 r. Pismem z 6 lipca 2021 r. organ poinformował skarżącego o nowym przewidywanym terminie zakończenia postepowania – 6 listopada 2021 r. Decyzją z 19 lipca 2021 r. Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do 30 czerwca 20214 r. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ dokonuje formalnej oceny wniosku i podejmuje pierwsze czynności - wezwanie do osobistego stawiennictwa, złożenia odcisków palców i przedłożenia dokumentu podróży, dopiero prawie roku od jego złożenia. Z podjęciem kolejnych czynności organ zwlekał natomiast 6 miesięcy, a po tym czasie nie wydał decyzji. mimo że skarżący uzupełniał i aktualizował dokumenty wymagane do rozpoznania wniosku. Organ nie tylko nie dotrzymał ustawowego terminu załatwienia sprawy, wskazanego w art. 35 k.p.a., ale także terminu, który sam wskazał stronie w piśmie z 3 września 2020 r. Podkreślić trzeba, że tak duża zwłoka w działaniu organu doprowadza do dezaktualizacji dokumentów już przedłożonych przez stronę wraz z wnioskiem lub uzupełnionych w toku postepowania i wymuszając konieczność ich ponownego przedstawienia prowadzi do dalszego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że prowadzonym w sprawie postępowaniu Wojewoda dopuścił się niewątpliwie bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. - co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania ( na dzień wniesienia skargi 34 miesiace), jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie standardowych czynności wyjaśniających, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że do tak znacznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie przyczyniła się sama strona. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu powtarzane od lat tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W związku z ty, że na moment wydania wyroku w niniejszej sprawie organ wydał już decyzję, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej ( pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ( lub jego brakiem) ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania bezczynności organu, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres łącznie 31 miesięcy, liczonych od złożenia wniosku do dnia złożenia skargi oraz postawę organu wobec strony skarżącej. Jednocześnie Sąd uwzględnił art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COV-19, a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. Sąd wziął także pod uwagę, że wkrótce pow niesieniu skargi postępowanie zostało zakończone. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych. Zdaniem Sądu przyznana kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l - IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.