III SAB/Wr 268/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Barbara Ciołek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2018r., M. A. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec) wystąpił do Wojewody D. (dalej też: organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu pobytu z obywatelem RP. Pismem z [...] listopada 2018 pełnomocnik strony złożył za pośrednictwem platformy ePUAP ponaglenie, zarzucając organowi bierność, przewlekłość w prowadzeniu postepowania i niedochowanie terminów procesowych załatwienia sprawy. Ponaglenie organ przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. pismem z [...] grudnia 2018 r. Strona, działając przez pełnomocnika, pismem z [...] listopada 2018 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody D. prowadzącego postępowanie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. t.j. 2018 r., poz. 2096 ze zm.)- dalej: k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że organ do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnej czynności w sprawie, co w świetle orzecznictwa przywołanego w skardze świadczy o opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym prowadzeniu postepowania oraz braku staranności organu w takim zorganizowaniu czynności, które umożliwi zakończenie tego postępowania w rozsądnym terminie. Organ nie dochował również obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. i nie poinformował strony o owym terminie załatwienia sprawy. Stwierdził, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów podważa zasadę zaufania do organów państwa oraz narażą stronę na wielomiesięczne oczekiwanie na decyzję, przez który to czas nie może ona podjąć pracy. Nałożenie na organ obowiązku zapłaty grzywny lub kwoty pieniężnej ma prowadzić do zdyscyplinowania organu oraz zrekompensować stronie naruszenie jej praw w postepowaniu administracyjnym. Równolegle, w tym samym dniu, strona wniosła skargę na bezczynność organu. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie strona wniosła skargę na przewlekłość przed upływem 2 miesięcy od złożenia wniosku. Rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie jest możliwe w terminie miesiąca, ze względu na stopień zawiłości sprawy, w tym konieczność dokonania tzw. opiniowania przez odpowiednie służby. Skarżący, wbrew zarzutom skargi, nie oczekuje na decyzję przez wiele miesięcy, przekroczenie terminu jest nieznaczne i nie ma rażącego charakteru. Ponadto organ wskazał, że wnioski wpływające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców rozpatrywane są według kolejności wpływu i to ona przesądza o terminie ich rozpoznania. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu W. ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Organ pismem z [...] grudnia 2018 wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych oraz złożenia dodatkowych dokumentów w sprawie. W dniu [...] stycznia 2019 r. organ wystąpił do Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K., Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. oraz Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wydziału Zamiejscowego we W. celem zaopiniowania wniosku cudzoziemca. Pismem z tego samego dnia organ wystąpił również do Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, mającego na celu wyjaśnienie kwestii związanych z zawarciem przez skarżącego małżeństwa z obywatelką RP, a także powiadomił stronę o wyznaczeniu terminu zakończenia postępowania na [...] kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wystąpiła w niej tak rozumiana bezczynność organu. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącej, wpłynął do organu w dniu [...] października 2018 r. Od tego czasu do momentu wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego (brak prawidłowego podpisu męża skarżącej pod wnioskiem) – co miało miejsce [...] grudnia 2018 r., Wojewoda D. nie podjął żadnych czynności w sprawie. Pierwsze działania - wezwanie strony do uzupełnienia wniosku – organ powziął dopiero po złożeniu przez stronę [...] listopada 2018 r. ponaglenia. Fakt, że w momencie wniesienia tego ponaglenia nie upłynął jeszcze (wydłużony) dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., nie wyklucza stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu postępowania, bowiem podstawą oceny w tym zakresie jest sprawność, efektywność i niezbędność czynności podejmowanych przez organ od momentu wszczęcia postępowania tj. wpływu wniosku – a jak wynika z bezspornie z akt sprawy, organ od 3 października 2018 r. nie podejmował żadnych czynności, w tym także warunkujących dalsze procedowanie w sprawie, a więc sprowadzających się do oceny formalnej poprawności i kompletności wniosku oraz wezwania strony do uzupełnienia braków w tym zakresie. Rezultatem opieszałości organu było również przystąpienie do czynności wyjaśniających z udziałem wskazanych służb dopiero [...] stycznia 2019 r. i wyznaczenie dopiero wówczas terminu dodatkowego załatwienia sprawy, przy czym również ten termin wyznaczono z data odległą o 3 miesiące, a więc przekraczającą terminy wskazane w art. 35 k.p.a. Brak aktywności organu już na wstępie niewątpliwie zatem przełożył się w efekcie na nadmierne wydłużenie postępowania. Podkreślić trzeba, że podstawowym terminem załatwienia sprawy wskazanym w art. 35 k.p.a. jest załatwienie jej "niezwłocznie". Termin miesięczny został uzasadniony koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dwumiesięczny wymaga ponadto wykazania szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy – który można wiązać zarówno z ilością czynności koniecznych do podjęcia przez organ lub strony, jak i skomplikowaną, trudną prawnie materią postępowania lub bardzo złożonym stanem faktycznym sprawy. Jednak to uzasadnienie oraz powoływanie się na konieczność przeprowadzenia określonych czynności wyjaśniających ma tylko wówczas sens, i wtedy organ może się na nie powoływać, jeżeli rzeczywiście jakieś postępowanie wyjaśniające faktycznie prowadzi. Przy tym przy ocenie sprawności postępowania i terminowości załatwienia sprawy nie bierze się pod uwagę terminów, o których mowa w § 5 art. 35 k.p.a., czyli m.in. terminów wyznaczonych dla dokonania określonych czynności czy np. opóźnień wynikających z winy strony. Organ nie może przyjmować, do czasu upływu miesiąca lub dwóch miesięcy ma prawo nie podejmować żadnych działań i nie zajmować się wnioskiem strony, bowiem dopóki te terminy nie upłyną, nie pozostaje w bezczynności i nie działa przewlekle. Bezczynność jest oceną rzeczywistego zachowania organu na danym etapie postępowania, od momentu jego wszczęcia, a w rozpoznawanej sprawie nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że na już od momentu złożenia przez skarżącego wniosku do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, nie podejmując żadnych czynności w sprawie po złożeniu przez skarżącego wniosku, a sprawy nie załatwił w ustawowych terminach również do dnia wyrokowania przez Sąd. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Biorąc pod uwagę postawę organu, który przez ponad dwa miesiące nie przystąpił nawet do czynności związanych z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, a czynności w sprawie podjął dopiero po interwencji skarżącego, Sąd stwierdza, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest niewątpliwie szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie za naruszenie jej praw w postępowaniu, przede wszystkim w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości – które niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu. Skarżący zgłosił żądanie przyznania mu na powyższej podstawie sumy pieniężnej zarówno w skardze wniesionej na bezczynność Wojewody D. w niniejszej sprawie oraz w skardze na przewlekłe działanie tego organu w postepowaniu zainicjowanym tym samym wnioskiem z [...] października 2018 r. W ocenie Sadu żądanie to podniesiono w związku z naruszeniem tych samych praw skarżącego, związanych z powstaniem tożsamych dolegliwości i będących wynikiem tego samego zachowania organu (choć wypełniającego przesłanki zarówno przewlekłości, jak i bezczynności), zaś kwota przyznana skarżącemu wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...] w skardze na przewlekłość organu w całości spełnia funkcję dyscyplinującą i rekompensującą tak w odniesieniu do bezczynności, jak i przewlekłości organu, wobec czego Sąd, w zakresie orzekania o żądaniu przyznania sumy pieniężnej, na podstawie art. 161 p.p.s.a. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. W ramach przysługujących kompetencji i z uwagi na obiektywne trudności w sprawnym załatwianiu wniosków cudzoziemców, związane z dużym napływem tychże wniosków i brakiem wystarczającego zaplecza kadrowego, Sąd postanowił również odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).