III SAB/Wr 269/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. N. (dalej zwana stroną lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wraz ze stwierdzeniem, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji o zezwoleniu skarżącej na pobyt czasowy, wymierzenie w trybie art. 149 § 2 w zw. z § 1 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.) organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a., przyznania w trybie art. 149 § 2 w zw. z § 1 i art. 154 § 6 u.p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 13 listopada 2019 r., a następnie został w dniu 27 listopada 2019 r. zarejestrowany w systemie Pobyt 2. W dniu 17 grudnia 2019 r. strona stawiła się osobiści w urzędzie, gdzie pobrano jej odciski palców i złożyła uzupełnienie wniosku. W piśmie datowanym na dzień 15 czerwca 2020 r. strona zwróciła się do organu o przyspieszenie postępowania, a następnie pismem z dnia 26 listopada 2020 r. wniosła ponaglenie, przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. W dniu 30 listopada 2020 r. do organu wpłynęła skarga strony na jego bezczynność, zaś w dniu 15 grudnia 2020 r. przedmiotowa skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Organ pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie czynności mających na celu wnikliwe wyjaśnienie kwestii związanej z zawarciem związku małżeńskiego przez stronę z obywatelem Polski oraz z miejscem faktycznego jej zamieszkiwania, po czym pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. wystąpił do trzech instytucji z prośbą o przekazanie niezbędnych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z tej samej daty organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania określonym na dzień 5 kwietnia 2021 r. Skarga strony na bezczynność organu została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt III SAB/Wr 75/21, i po rozpoznaniu w trybie uproszczonym została uwzględniona wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. Przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została przekazana zaś do tut. Sądu w dniu 3 lutego 2021 r. i została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 269/21. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, po wstępnych czynnościach rejestracyjnych i pobraniu odcisków palców w trakcie osobistego stawiennictwa strony w dniu 17 grudnia 2019 r., organ przez ponad rok nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony. Dopiero złożenie ponaglenia i obu skarg przyczyniło się do podjęcia dalszych czynności, w tym zwrócenia się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji oraz przesłanie do organu wyższej instancji ponaglenie strony. Pomimo jednak określenia przewidywanego terminu zakończenia postępowania do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy wniosek strony został rozpatrzony. Z uwagi na okoliczność, iż w rozpoznanej sprawie o sygn. akt III SA/Wr 75/21 ze skargi strony na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy zobowiązano organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy to bezprzedmiotowym stało się ponowne zobowiązanie Wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, przeto Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Kontynuując rozważania wskazać trzeba, iż na podstawie bezspornego stanu faktycznego wnioskować należało, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się w znacznej mierze skarżąca. Przeciwnie, to skarżąca, była aktywnym uczestnikiem postępowania, która dążąc do realizacji swojego wniosku złożyła ponaglenie oraz ostatecznie też i dwie skargi, które to akcje nie wymusiły jednak merytorycznego rozpoznania wniosku. Sytuacja, w której skarżąca czeka wiele miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Sąd w niniejszej sprawie z uwagi na powszechnie znane ogólne trudności organizacyjno-kadrowe nie widzi podstaw do wymierzenia organowi grzywny, podobnie jak nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej mając na względzie, że sumę taką w kwocie 1000 zł przyznano jej już we wcześniej prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu (sygn. akt III SAB/Wr 75/21). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając żądanie wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej sumy pieniężnej. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 357 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego związane było z faktem wniesienia także skargi na bezczynność w tym samym postępowania administracyjnego, przeto rzeczywisty nakład pracy pełnomocnika, zważywszy na tożsamy stan faktyczny i przyjęte w skargach wywody, był znacznie mniejszy.