III SAB/Wr 27/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis(sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 28 listopada 2018 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) skarżąca T. M. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała, że w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem doszło do naruszenia przez organ następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.): art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., nadto, naruszenie art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 217 k.p.a. (brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego związanego ze złożonym wnioskiem). W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia do organu I instancji; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; 4) przyznanie stronie sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Z urzędu należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu Delegatura w Legnicy w dniu 28 listopada 2018 r. W tym samym dniu (pismem z dnia 28 listopada 2018 r.) organ powiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym przez ten organ na dzień 28 maja 2019 r. Przedłużenie terminu organ uzasadniał z jednej strony koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, z drugiej, dużą liczbą równolegle prowadzonych przed organem postępowań z wniosków cudzoziemców. W dniu 5 maja 2020 r. wpłynął do organu nowy załącznik nr 1 do wniosku. Pismem z dnia 13 maja 2019 r. organ zwrócił się do właściwych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). W dniu 2 września 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które zostało przekazane do organu wyższego stopnia w dniu 31 grudnia 2020 r. Także w dniu 31 grudnia 2020 r. organ wezwał stronę do uzupełniania dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie, w terminie 14 dni, aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie przez stronę miejsca zamieszkania na terytorium RP. W piśmie tym, organ wyznaczył jednocześnie 1 marca 2021 r. jako dzień zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie. Należy również wyjaśnić, że data wniosku – 5 maja 2020 r. jaką wskazano w skardze odnosi się do daty złożenia załącznika nr 1 do wniosku. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu 28 listopada 2018 r. Taką też datę wpływu wniosku (28 listopada 2018 r.) wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że ocena stanu bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19). Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zez m.; dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadto, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością.Za pozbawione podstaw organ uznał także zawarte w skardze żądanie wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem zarzucanej organowi bezczynności w sprawie należy wskazać, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu Delegatura w Legnicy w dniu 28 listopada 2018 r. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo wraz z informacją, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 28 maja 2019 r. Przedłużenie terminu organ uzasadniał, z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów pod kątem możliwości udzielenia zwolnienia, z drugiej, dużą liczba równolegle prowadzonych przed Wojewodą Dolnośląskim postępowań z wniosków cudzoziemców. Jak również wynika z akt administracyjnych, przez prawie cały okres przedłużenia tego terminu organ nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku, a co za tym idzie, i załatwienia sprawy. Pierwszą aktywność procesową tego rodzaju Wojewoda Dolnośląski wykazał dopiero w połowie maja 2019 r., kiedy to pismem z dnia 13 maja 2019 r. wystąpił do właściwych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094) z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejną czynność procesową ukierunkowaną na załatwienie sprawy organ ujawnił dopiero po odnotowaniu (w dniu 4 grudnia 2020) r. wpływu skargi do sądu administracyjnego (poprzedzonej ponagleniem z odnotowanym wpływem do organu w dniu 2 września 2020 r.). Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. organ wezwał stronę do uzupełniania dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie – w terminie 14 dni – aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP, informując jednocześnie o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie do dnia 1 marca 2021 r. Jednocześnie, na dzień wydania wyroku, brak jest informacji o tym, by organ załatwił sprawę merytorycznie poprzez wydanie decyzji lub w inny formalny sposób zakończył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem strony z dnia 28 listopada 2018 r. Przedstawione dotąd okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., także, zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Jako naganną ocenić należy praktykę przedłużania terminu o kilka miesięcy w sytuacji, gdy praktycznie dopiero tuż przed końcem wyznaczonego terminu załatwienia sprawy organ podejmuje pierwsze czynności procesowe w sprawie. Zdaniem Sądu, taka praktyka organu narusza art. 36 § 1 k.p.a., stanowiąc nadużycie prawa do możliwości jakie daje ten przepis. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie (poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne) Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Trzeba również podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, nie mogła jednak uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii bezczynności, jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego., Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w punkcie III wyroku, przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w wysokości przenoszącej kwotę przyznaną przez Sąd w wyroku, a także, do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny w kwocie 1.000 zł. Zdaniem Sądu, przyznana od organu na rzecz skarżącej suma pieniężna w kwocie 2.000 zł w sposób dostateczny spełnia swoją funkcję dyscyplinująco-represyjną. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).