III SAB/Wr 274/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2019 r. sprawy ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. oddala skargę w pozostałym zakresie. V. K. (dalej: strona skarżąca) w dniu [...] marca 2019 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda) w związku ze sprawą jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego [...] sierpnia 2017 r. Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że w razie uzupełnienia braków formalnych wniosku, po zakreślonym w wezwaniu terminie, należy pozostawić wniosek bez rozpoznania. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do załatwienia wniosku strony skarżącej, 2. zobowiązanie organu do stwierdzenia uprawnienia strony skarżącej do przebywania na terytorium RP i świadczenia pracy, 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożyła do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa w siedzibie Wojewody i złożenia dokumentów (ważnego dokumentu podróży, uzupełnienia wniosku, złożenia załącznika nr 1 do wniosku) w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma oraz złożenia informacji starosty o braku możliwości zaspokajania potrzeb kadrowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma. W dniu [...] stycznia 2018 r. strona skarżąca osobiście stawiła się w siedzibie Wojewody (dołączając ważny dokument podróży, uzupełniając wniosek oraz składając załącznik nr 1 do wniosku). Dodatkowo w dniu [...] lutego 2018 r. złożyła umowę zlecenia zawartą z pracodawcą, by w dniu [...] marca 2018 r. złożyć informację starosty o braku możliwości zaspokajania potrzeb kadrowych. W dniu [...] maja 2018 r. do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o przyspieszenie sprawy. Następnie zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. organ pozostawił wniosek strony skarżącej bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego (informacji starosty o braku możliwości zaspokajania potrzeb kadrowych) w wyznaczonym terminie. W dniu [...] marca 2019 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie, które zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w dniu [...] kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu. Po pierwsze, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności już w okresie pomiędzy złożeniem wniosku przez stronę skarżącą ([...] sierpnia 2017 r.) a wezwaniem jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu [...] stycznia 2018 r. Przez prawie pięć miesięcy organ nie podejmował bowiem żadnych czynności, a tym samym nie tylko nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tej zwłoki przyczyniła się sama strona skarżąca. W dalszej kolejności należy wskazać, że nie znajduje uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie decyzji i pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania - co również należy, w świetle przytoczonego na wstępie rozumienia pojęcia bezczynności - kwalifikować jako bezczynność organu. Bezczynności Wojewody nie przekreśla wydane zawiadomienie z 6 sierpnia 2019 r. o pozostawieniu wniosku strony skarżącej bez rozpoznania. Uzupełnienie braków formalnych podania, nawet po wyznaczonym terminie, co w sprawie miało miejsce, nie pozwala bowiem na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, co z kolei w sprawie nie miało miejsca (por. wyrok WSA w W. z [...] stycznia 2019 r., [...] i wyrok NSA z [...] stycznia 2019 r., [...]). Wydanie w/w zawiadomienia po ponad czterech miesiącach od dnia, w którym braki formalne podania zostały uzupełnione, dowodzi, że organ i w tym przypadku pozostawał rażąco bezczynny i przewlekły w działaniu. Nieuzasadnione i spowodowane błędnym rozumieniem przesłanek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania doprowadziło do tego, że strona skarżąca bez własnej winy nie otrzymała żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego w swojej sprawie. Ponadto Sąd stwierdził, że ponaglenie złożone przez stronę skarżącą w dniu [...] marca 2019 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, naruszając terminy określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady wyrażone w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca, bowiem organ najpierw przez prawie pięć miesięcy w ogóle nie zareagował na jej wniosek i nie tylko nie działał sprawnie w sprawie, ale nawet nie informował strony skarżącej o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany, a następnie bezpodstawnie pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 k.p.a., jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - II sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Nie mogło natomiast zostać uwzględnione żądanie zawarte w pkt 2 skargi tj. stwierdzenia przez Sąd uprawnienia strony skarżącej do przebywania na terytorium RP. Zgodnie z art. 149 § § 2 b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Regulacja ta ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji i może mieć zastosowanie w przypadkach, gdy uprawnienie lub obowiązek wynikają wprost z przepisów prawa, a okoliczności faktyczne, wypełniające hipotezę normy prawnej stanowiącej podstawę tego obowiązku lub uprawnienia są niewątpliwe. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, w której z istoty rzeczy (przyznanie cudzoziemcowi prawa pobytu na terytorium RP) chodzi o przyznanie uprawnienia, w wyniku postępowania wymagającego ustalenia szeregu okoliczności faktycznych i oceny całokształtu materiału dowodowego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).