III SAB/Wr 279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Strona skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. art. 50 § 1, art. 52 § 1-2, art. 53 § 2b i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez przewlekłe prowadzenie w/w sprawy. Wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji merytorycznej; 3) przyznanie od Wojewody na jej rzecz sumy pieniężnej (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) w wysokości nie niższej jednak niż 10.000 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniła wnioski i swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że skarżąca - 17 sierpnia 2016 r. - skierowała do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 6 września 2016 r., organ wezwał ją o uzupełnienie braków formalnych wniosku, które to braki uzupełniła w terminie. Następnie - pismem z 2 listopada 2016 r. - organ wezwał skarżącą o uzupełnienie dokumentacji, wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na 20 stycznia 2017 r. oraz zwrócił się do odpowiednich służb o informację. W dniu 9 listopada 2016 r., została nadesłana pozytywna opinia o skarżącej z Komendy Wojewódzkiej Policji w W. a 21 grudnia 2016 r. skarżąca uzupełniła dokumentację. W piśmie z 16 marca 2017 r., organ ponownie wezwał skarżącą o nadesłanie dokumentów i wyznaczył termin zakończenia postępowania na 16 kwietnia 2017 r. (skarżąca uzupełniła dokumentację 29 marca 2017 r.). W dniu 25 sierpnia 2017 r., skarżąca wniosła skargę na działalność Wojewody i wezwała organ do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie. W piśmie z 7 września 2017 r., organ wezwał skarżącą o nadesłanie kolejnych dokumentów, które skarżąca przesłała niezwłocznie. W dniu [...] października 2017 r., Wojewoda wydał decyzję, mocą której udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca - 16 października, 16 listopada i 5 grudnia 2017 r. - wnioskowała o wydanie karty pobytu (przyspieszenie wydania). W dniu [...] grudnia 2017 r., Wojewoda wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2017 r. W dniu 23 kwietnia 2018 r., skarżąca wniosła bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na przewlekłość postępowania, do którego Wojewoda ustosunkował się w piśmie z 3 sierpnia 2018 r. W piśmie z 13 sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła o umożliwienie jej wglądu do akt sprawy. W piśmie z 10 kwietnia 2019 r., organ wezwał skarżącą o uzupełnienie dokumentów w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sprawie z wniosku skarżącej (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy, okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak i uregulowaniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13; dostępne: CBOSA) - stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Według Sądu, w ocenianej sprawie mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością, o czym przesądza zebrany materiał dowodowy. Mianowicie, mimo że pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął ponad 2 tygodnie po złożeniu przez skarżącą wniosku, to dalsze postępowanie organu cechowała nieusprawiedliwiona przewlekłość. Sąd zauważył bowiem, że po uzupełnieniu braków formalnych wniosku 26 września 2016 r., kolejną czynność organ podjął po upływie ponad miesiąca. Dalej, po zwróceniu się do stosownych służb oraz kolejnym wezwaniu skarżącej o uzupełnienie dokumentów, organ był bezczynny przez prawie trzy miesiące, mimo że skarżąca odpowiedziała na wezwanie w terminie i organ uzyskał pozytywną opinię od służb. Kolejną czynnością organu było ponowne wezwanie skarżącej o uzupełnienie dokumentów w sprawie, po czym (pomimo uzupełnienia dokumentów 29 marca 2017 r.), organ nie podjął żadnej czynności przez kolejne ponad pięć miesięcy. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy. Należy również zwrócić uwagę, że nawet tak proste i oczywiste czynności, jak zwrócenie się do odpowiednich służb o udzielenie informacji nie zostały wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Sąd zauważa także, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania [...] grudnia 2017 r., organ nie podjął w sprawie czynności (nie licząc ustosunkowania się 3 sierpnia 2018 r. do wniesionego zażalenia na przewlekłość postępowania) przez kolejne prawie szesnaście miesięcy (podkreślenie Sadu). Kolejną czynność w sprawie organ podjął już po wniesieniu skargi na przewlekłość. Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika zatem, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (sprawa z tego wniosku) - złożony 17 sierpnia 2016 r. - był i nadal jest (po wznowieniu postępowania) załatwiany zbyt długo. Ponadto, Wojewoda nie realizował - poza pismami z 2 listopada 2016 r. i z 16 marca 2017 r. - obowiązku wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. w odpowiednim czasie nie zawiadamiał strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie podając przyczyny tego stanu rzeczy i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do skarżącej komunikatu, zawartego w w/w pismach z 2 listopada 2016 r. i z 16 marca 2017 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście - m.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, iż prowadzone w sprawie postępowanie, wciąż ostatecznie niezakończone, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie czynności a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na jej wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości (także bezczynności) organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota nie mniejsza niż 10.000 zł jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach, Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.