III SAB/Wr 3/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant : Jolanta Ryndak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi H. G., M. G., J. S. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Starostę W. do wydania – nie później niż w terminie miesiąca – decyzji w sprawie wszczętej na wniosek skarżących w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej Szczawno Zdrój, obręb nr [...], nr jednostki rejestrowej [...], działki [...]; II. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżących 115 zł – tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. G., M. G. oraz J. S. 16.11.2004 r. (data stempla pocztowego) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu - Starosty W. Skarżący wskazali, że w wszczętej na ich żądanie sprawie o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 26.05.2004 r. uchylił decyzję Starosty W. z dnia 22.03.2004 r. odmawiającą wprowadzenia wnioskowanych zmian i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący twierdzili, że organ I instancji sprawy nie załatwił - co stało się przedmiotem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika, że zażalenie to zostało skierowane do Starosty Powiatowego w W., który to wobec zarzutów zażalenia ustosunkował się w skierowanym do stron piśmie z dnia 19.11.2004 r. Starosta W. wskazał w szczególności, że celem ponownego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, poinformował strony o dacie oględzin gruntu i o powinności strony zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie a nadto zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. Z. o opinie z planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej w sprawie działki. Starosta W. twierdził, że strony uniemożliwiły wstęp na nieruchomość i mimo dwukrotnych wezwań nie zapoznały się ze zgromadzonymi dowodami. Ponadto według informacji Urzędu Miejskiego w S. Z. brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gruntu w granicach przedmiotowej działki. Organ I instancji uznał, że strony odmawiają wzięcia czynnego udziału w postępowania i poinformował, iż w omawianej sprawie postępowanie zostanie zakończone decyzją z rozstrzygnięciem takim samym, jakie zawarte było w decyzji uchylnej przez organ II instancji. W skardze strony przeczyły prawdziwości twierdzeń Starosty W. zawartych w piśmie z 19.11.2004 r. co do odmowy wzięcia przez nich udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Starosta W. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 19.11.2004 r. i wywodził, że organ nie z własnej winy lecz z winy stron nie może zakończyć postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrzenie skargi na bezczynność organu administracji w pierwszej kolejności wymaga kontroli czy skarga taka jest dopuszczalna, w tym w szczególności czy została wniesiona w sprawie, o której mowa w art.3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i czy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia; co do meritum sprawy ustalenia wymaga czy organ przekroczył prawem przewidziane terminy do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z § 2 pkt. 8 powołanego art. 3 kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przepis art. 52 ustawy stanowi przy tym, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). W świetle powyższego wniesienie do sądu skargi na bezczynność dopuszczalne jest dopiero wówczas, gdy strona wyczerpie prawem przewidziany tryb, w szczególności tryb przewidziany w art. 37 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zażalenie na niezałatwienie sprawy przepisem tym przewidziane jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym o którym mowa w art. 34 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie w myśl § 1 powołanego art. 37 kpa zażalenie wnosi się do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Nie jest to bowiem zażalenie do którego zastosowanie mają przepisy art. 141-144 kpa (w tym art. 129 w związku z art. 144 kpa, w myśl którego zażalenie wnosi się za pośrednictwem organu I instancji). Zatem wniesienie przez skarżących zażalenia do organu I instancji ocenić należy jako nieprawidłowe. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, iż po myśli art. 65 organ administracji publicznej winien przekazać zażalenie organowi właściwemu. Nie jest zatem winą strony, że zażalenie nie zostało przedstawione organowi II instancji i że nie zostało przez ten organ rozpoznane. Podnieść trzeba także, że w ocenie sądu powołany wyżej art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymaga - dla możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu - rozpatrzenia zażalenia przez organ właściwy; wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie stosownego zażalenia. W ocenie sądu uznać należy, iż w niniejszej sprawie skarżący spełnili obowiązek wyczerpania środków odwoławczych i skarga jest dopuszczalna a nadto merytorycznie uzasadniona. Po myśli bowiem art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1), załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego (jak w niniejszej sprawie) powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca zaś przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ obowiązany jest stronę zawiadomić, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1); na niezałatwienie sprawy w określonych wyżej terminach służy zażalenie (art. 37 § 1). O ile powołane przepisy posługują się pojęciem "niezałatwienia sprawy w terminie" o tyle przedmiotem skargi przewidzianej art. 3 § 1 pkt. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma być bezczynność organów. Orzecznictwo jak i doktryna zgodnie jednak wskazują, że bezczynnością organu jest nie tylko niepodjęcie żadnych czynności czy opieszałe prowadzenie postępowania, ale i niezakończenie tego postępowania w wyznaczonym terminie; w istocie nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określony akt lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została przyczyną zawinioną lub niezawinioną organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (vide przykładowo wyroki NSA: z dnia 5.02.1999 r. sygn. akt I SAB 90/98, z dnia 27.01.1999 r. sygn. akt I SAB 142/98, z dnia 22.12.1998 r. sygn. akt I SAB 77/98; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz; Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis" W-wa 2004). W niniejszej sprawie poza sporem postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony (art. 61 § 1 kpa), co potwierdza zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 25.11.2003 r. (art. 64 § 4 kpa), uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nastąpiło decyzją z dnia 26.05.2004 r. Bezspornie też do dnia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku decyzja w sprawie nie została wydana. Nie ma też żadnej podstawy prawnej do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które zwalniałyby organ od dochowania prawem przewidzianych terminów do załatwienia sprawy skarżących. W szczególności nie zwalniają organu od obowiązku dochowania terminów załatwienia sprawy ewentualne wskazywane w odpowiedzi na skargę i wcześniejszych pismach trudności z wykonaniem zaleceń organu odwoławczego. Niewątpliwie organ obowiązany jest przestrzegać wszystkich zasad procedury w tym winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa), zobligowany jest też zapewnić stronom czynny udział w sprawie, umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 kpa). Podkreślić jednak należy, że ewentualny brak udziału stron (mimo dochowania wymogów proceduralnych przez organ) czy utrudnianie gromadzenia materiału dowodowego nie zwalnia organu od załatwienia sprawy w terminie a co najwyżej skutkować może pozbawieniem strony skutecznego zarzutu uchybień proceduralnych przy wyjaśnianiu stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy bezczynność organu nie budzi wątpliwości a skarga zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, działając w oparciu przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.