III SAB/Wr 3/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Maciej Guziński (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. P. (dalej: stron; skarżący) pismem z [...] grudnia 2017 r. złożył skargę do WSA we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda) w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla obywatela U. Zarzucił naruszenie: art.8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu wskazał, że [...].07.2017 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w D. Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców we W. Wniosek został nadany listem poleconym na adres Wojewody D. Pismem z [...].08.2017 r. dosłał kolejną dokumentację, a także wniósł o niezwłoczne umożliwienie pełnomocnikowi wglądu w akta sprawy. Z powodu braku jakichkolwiek informacji ze strony Urzędu, [...].10.2017 r. strona przesłała do Urzędu, na podstawie art. 217 §1 k.p.a., wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku oraz potwierdzenia, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie. Pomimo upływu ponad miesiąca od momentu złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, strona nadal nie otrzymała żadnej odpowiedzi od organu. Następnie [...].11.2017 r. na adres D. Urzędu Wojewódzkiego we W. zostało wysłane pismo uzupełniające dokumentację w sprawie. Również [...].11.2017 r. strona, działając za pośrednictwem pełnomocnika, złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpując tym samym drogę administracyjną w niniejszej sprawie. Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie organu w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania." Natomiast na chwilę obecną upłynęły ponad 4 miesiące od dnia złożenia wniosku, a od momentu złożenia wniosku Urząd nie podjął żadnych działań w sprawie. Dowodzi temu fakt, że niniejszej sprawie nie została nawet nadana sygnatura sprawy w D. Urzędzie Wojewódzkim. Dopiero po interwencji pełnomocnika strony został ustalony inspektor wojewódzki, któremu niniejsza sprawa została zadekretowana do rozpatrzenia. Tym samym w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie do końca września 2017 r., czego jednak nie uczynił. Nieuzasadnione jest prowadzenie postępowania już od ponad 4 miesięcy, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Ponadto organ nie podjął żadnej czynności w sprawie - w tym również nie poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz o powodach nierozpoznania sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., a także nie wezwał do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych oraz nie wydał zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony. W odpowiedzi na skargę, sporządzonej [...] stycznia 2018 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu wskazano, że po wpłynięcie [...] lipca 2017 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pismem z dnia [...] grudnia 2017r. organ administracji wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych we wniosku, tj. osobistego stawiennictwa oraz przedstawienia do wglądu ważnego oryginału paszportu wraz z dołączeniem do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Podniesiono, iż na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony nie odebrał korespondencji organu dotyczącej wezwania do uzupełnienia braków, a braki te nie zostały uzupełnione. Wskazuje to, że sposób reprezentowania strony przez pełnomocnika świadczy o braku zainteresowania szybkim zakończeniem postępowania administracyjnego, o świadomy i celowy jego przedłużeniu, które służy z kolei podbudowie tezy skarżącego o jego nieuzasadnionym przedłużaniu. Podkreślono, że mimo nie odebrania korespondencji organu dotyczącej formalnych braków wniosku, strona był świadoma ich istnienia z uwagi na zapoznanie się z aktami sprawy w dniu [...].12.2017 r. przez pełnomocnika. Stwierdzono, że do czasu odebrania korespondencji organu z [...] grudnia 2017 organ administracji nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Dalej wskazano w uzasadnieniu, że [...] grudnia 2017 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu, które zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W zakończeniu wniesiono, z uwagi na fakt, że organ administracji państwowej działa zgodnie z obowiązującym prawem, o oddalenie skargi. W razie uwzględnienia skargi wniesiono o uznanie, że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem wszczął działania celem rozpatrzenia sprawy w najbliższym możliwym terminie wynikającym z sytuacji związanej z ilością rozpatrywanych wniosków oraz fluktuacją kadr. Podkreślono, że podejmowane są działania w celu usprawnienia rozpatrywania wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców, m.in ma nastąpić zwiększenie zatrudnienia z początkiem 2018 r. Natomiast ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonana w kontekście okoliczności konkretnej sprawy W piśmie procesowym, pełnomocnik strony poinformował, że wezwanie z [...].12.2017 r. odebrane zostało [...].01.2018 r. o godzinie 17:07. Pierwszy raz przesyłka była awizowana [...].12.2017 r. - tj. dzień po tym, jak pełnomocnik strony udał się na urlop. Odbiór przesyłki nastąpił w pierwszy dzień roboczy, kiedy pełnomocnik wrócił z urlopu. Przeto upatrywanie złej woli pełnomocnika strony w tym, że wyjechał on spędzić święta z rodziną i w tym czasie nie odbierał korespondencji z urzędów i sądów jest nietrafione. Tym samym, po 5 miesiącach całkowitej bezczynności organu, jego twierdzenie, że do bezczynności postępowania doszło z powodu tego, że pełnomocnik w okresie świątecznym nie odebrał wezwania, jest nieuzasadnione. Wskazano w tym piśmie, że braki formalne wniosku uzupełnione zostały przez stronę [...].01.2018 r. - czyli 2 dni po odebraniu wezwania. Ponaglenie złożone do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznane zostało za uzasadnione. Szef Urzędu wyznaczył organowi termin zakończenia postępowania do [...].03.2018 r. Podniesiono dalej, że pismem z [...].01.2018 r. (odebranym [...].01.2018 r.) organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i wezwał o przedłożenie dalszych dokumentów. Dokumenty te zostały przez stronę uzupełnione pismem z [...].02.2018 r. Nadmieniono, że strona - oprócz wniosku, przed wystosowaniem ponaglenia i skargi, złożyła również pismo, w którym prosiła o przyspieszenie postępowania, jednak nie odniosło ono żadnego skutku. Pierwsze czynności zostały podjęte przez organ dopiero na skutek złożonego ponaglenia i skargi na bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; przywoływana dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie Sąd stwierdza, że załatwienie przez organ administracji sprawy z wniosku strony po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku badania, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak K.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (data wpływu [...] lipca 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a. - datujący się na [...] września 2017 r.). Analiza ta potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres prawie pięciu miesięcy - faktycznie sprawą z wniosku skarżącego organ zajął się dopiero po złożeniu przez stronę w dniu [...] grudnia 2017 r. do Wojewody ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, kiedy to pismem z [...] grudnia 2017 r. wezwał stronne do przedłożenia określonych dokumentów i osobistego stawiennictwa. Wskazać należy, że postanowieniem z [...] stycznia 2017 r, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do [...] marca 2018 r. W jego uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji dopuścił się bezczynności, którą należy utożsamić z niezałatwieniem sprawy w terminie, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu [...].07.2017 r., ale dopiero po wpłynięciu [...].12.2017 r. ponaglenia w przedmiotowej sprawie, Wojewoda pismem z [...].12.2017 r. wezwał cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu, wskazany powyżej i opisany w skardze a wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po pięciu miesiącach od jego złożenia, naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a. i nie wyznacza nawet terminu załatwienia sprawy. Przy czym dostrzec trzeba, że w okresie pierwszych pięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku organ ignorował nałożoną na niego w art. 36 K.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zakończonym decyzją Wojewody z [...] marca 2018 r., wydaną już (dopiero) po wniesieniu przez stronę skargi, tj. siedem miesięcy po złożeniu wniosku, zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że - po wniesieniu skargi - organ wydał w sprawie decyzję, bezprzedmiotowym było zobowiązanie organu do wydania aktu, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego też Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu, Nie sposób uznać, że do zaistniałej sytuacji przyczynił się skarżący (jego pełnomocnik) Pierwszy raz pismo organu z [...] grudnia 2017 r. była awizowane [...].12.2017 r. - tj. dzień po tym, jak pełnomocnik strony udał się na urlop. Odbiór przesyłki nastąpił w pierwszy dzień roboczy, kiedy pełnomocnik wrócił z urlopu. Przeto upatrywanie w tym , że do bezczynności przyczyniła się w sposób istotny strona, jest nieuzasadnione. Uzupełnienie żądanych dokumentów nastąpiło [...] stycznia 2018 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie, jak już wskazano po złożeniu ponaglenia przez stronę, organ dopiero wezwał do uzupełnienia akt. Natomiast faktycznie po rozstrzygnięciu przedmiotowego ponaglenia i wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy, podjął działania w celu jej załatwienia. Pismem z [...] stycznia 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postepowania i wezwał o przedłożenie dalszych dokumentów. Wcześnie – co wynika z odpowiedzi na skargę – organ stał na stanowisku, że bez terminowego uzupełnia braków formalnych organ administracji nie może skutecznie wszcząć postepowania w sprawie udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia. W tym miejscu zauważyć należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący jej w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku, co w sprawie nie miało miejsca. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z tego względu Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania stronie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Dodatkowo wskazać należ, iż powszechnie wiadomym jest że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).