III SAB/Wr 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Anetta Chołuj (sprawozdawca), WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] r. I. K. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka) wystąpiła do Wojewody D. (dalej również: organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia [...] r. skarżąca poinformowała organ o zmianie miejsca zamieszkania i zatrudnienia. Dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenie, które organ w dniu [...] r. przekazał właściwemu organowi. Pismem z [...] r. Wojewoda D. wezwał stronę do przedłożenia - w terminie 7 dniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, uzupełnionego i podpisanego załącznika nr 1 przez sp. z o.o. "A" oraz dołączenia do złożonego wniosku informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Strona w dniu [...] r. dostarczyła Zezwolenie typu A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Załącznika nr 2 oraz Informację Starosty. Pismem z [...] r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wskazał, że dostarczone przez cudzoziemkę zezwolenie na pracę zostało wydane [...] r. i jest ważne od [...] r. do [...] r. W zezwoleniu uwzględniono informację starosty wydaną [...] r. Organ uznał, że zezwolenie nie było ważne na dzień złożenia wniosku. Ponadto informacja starosty jest wydana na stanowisko szefa kuchni, natomiast w załączniku nr 1 pracodawca wskazał stanowisko kucharza. Zdaniem organu informacja starosty powinna być zgodna z warunkami zatrudnienia wskazanymi w załączniku nr 1. Strona, działając przez pełnomocnika, pismem z [...] r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody D. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.) oraz 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 165 ze zm.), zarzuciła: 1. naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia jej sprawy w postępowaniu. 2) art. 36 § 1 K.p.a. w zw z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy i przyczynach zwłoki oraz niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia; 3) art. 37 § 4 w zw. z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia; 4) art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie ponaglenia w terminie; 5) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez naruszenie szeregu przepisów K.p.a. i lekceważące podejście do strony; 6) art. 73 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu; 7) art. 74 § 2 w zw. z art. 14 K.p.a. przez odmowę dostępu do akt sprawy; 8) art. 108 ustawy o cudzoziemcach przez jego błędną subsumpcję tzn. umieszczenie odcisku stempla po uzupełnieniu wszystkich braków formalnych nie jak nakazauje przepis w dokumencie podróży cudzoziemca a na osobnej kartce papieru. Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie grzywny w wysokości 1.000 zł; 4) przyznanie od organu kwoty [...] zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania, 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ ponadto wyjaśnił, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Miarodajnym kryterium w zakresie rozpatrywania wniosków, jest zaś kolejność ich wpływu. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu. Po pierwsze, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności już w okresie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącą ( [...] r.) a wezwaniem jej do przedłożenia uzupełnionego i podpisanego załącznika nr 1 oraz dołączenia do złożonego wniosku informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Przez 9 miesięcy organ nie podejmował bowiem żadnych czynności procesowych, a tym samym nie tylko nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. W dalszej kolejności należy jednak wskazać, że nie znajduje uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie decyzji i pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania - co również należy, w świetle przytoczonego na wstępie rozumienia pojęcia bezczynności - kwalifikować jako bezczynność organu. Uznanie bowiem przez organ, iż przedłożone przez skarżącą dokumenty w postaci podpisanego załącznika nr 1 oraz informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy i zezwolenia na pracę nie mogły być, ze względu na swoją treść, uznane za kompletny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, co do zasady nie uprawniało organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju sankcja związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę do wezwania i nieuzupełnieniem braków formalnych podania. Skarżąca natomiast przedłożyła dokumenty, które w jej ocenie stanowiły uzupełniony wniosek, przez co dopełniła formalnego warunku wyrażonego w wezwaniu. Odmienna ocena merytoryczna wartości tych dokumentów, a w konsekwencji odmienna ocena przez organ, jest elementem badania spełnienia materialnoprawnych przesłanek udzielenia zgody i w związku z tym może również prowadzić ewentualnie do odmowy wydania zezwolenia, nie jednakże być podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Znalazło to zresztą wyraz w polemice zawartej odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę, która sprowadza się do różnych stanowisk co do wartości merytorycznej tych dokumentów, a które to argumenty nie odnoszą się do braków formalnych podania, o jakich mowa w art. 64 k.p.a. ale winny podlegać ocenie merytorycznej w postępowaniu instancyjnym. Nieuzasadnione i spowodowane błędnym rozumieniem przesłanek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania doprowadziło do tego, że skarżąca bez własnej winy nie otrzymała wciąż żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego w swojej sprawie. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, naruszając terminy określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady wyrażone w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. - co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona postępowania, bowiem organ najpierw przez 9 miesięcy w ogóle nie zareagował na jej wniosek i nie tylko nie działał sprawnie w sprawie, ale nawet nie informował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany, a następnie bezpodstawnie pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Sąd zauważa również, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu czy zaniedbaniach jego pracowników, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie, są jednym z charakterystycznych dla bezczynności przejawów braku należytej staranności w zorganizowaniu czynności organu. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 k.p.a., jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest niewątpliwie szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie za naruszenie jej praw w postępowaniu, przede wszystkim w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości – które niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (2 000 zł) na podstawie powyższego przepisu. W ramach przysługujących kompetencji i z uwagi na obiektywne trudności w sprawnym załatwianiu wniosków cudzoziemców, związane z dużym napływem tychże wniosków i brakiem wystarczającego zaplecza kadrowego, Sąd postanowił również odstąpić od wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt V wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).