III SAB/Wr 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Borońska, (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R.M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. M. (dalej również jako: skarżący, wnioskodawca, cudzoziemiec), w dniu [...].10.2017 r. wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy na rzecz "A" oddział w P.. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...].03.2018 r. do Wojewody D. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym pełnomocnik zwrócił się m.in. z wnioskiem o przyspieszenie postępowania wskazując, iż w myśl art. 12 § 2 ustawy z dnia – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako: "k.p.a.") sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Tego samego dnia pełnomocnik, za pośrednictwem Wojewody D., wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że od momentu złożenia wniosku przez R. M. upłynęło kilka miesięcy i pomimo tego, w sprawie nie zostały podjęte żadne działania. Biorąc zaś pod uwagę regulację art. 35 § 3 k.p.a., Wojewoda D. winien zakończyć postępowanie do końca [...] 2017 r. Pełnomocnik podkreślił, że sprawa w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego. Dokonując przekazania ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia [...].03.2018 r. Wojewoda D. podniósł, że w jego ocenie ponaglenie jest uzasadnione. Wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Miarodajnym kryterium w zakresie rozpatrywania wniosków, jest zaś kolejność ich wpływu. Wyjaśnił także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach odpływu pracowników merytorycznych i niemożności szybkiego uzupełnienia braków kadrowych. Pismem z dnia [...].04.2018 r. (nr [...]), powołując się na dyspozycję art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 107), Wojewoda D. określił przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wnioskodawcy na dzień [...].07.2018 r. Dodatkowo, organ wezwał R.M. do korekty załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz do pisemnych wyjaśnień co do stanowiska, na którym wnioskodawca wykonywał pracę z uwagi na okoliczność, iż na podstawie analizy umowy dołączonej do wniosku organ stwierdził, że wnioskodawca w okresie od [...].12.2016 r. do [...].02.2017 r. wykonywał pracę na stanowisku spawacz, które nie było zgodne ze stanowiskiem Wojewody D., zawartym w decyzji z dnia [...].05.2015 r. udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Postanowieniem z dnia [...].04.2018 r. (Nr [...]) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie R.M. za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia jego wniosku do dnia [...].07.2018 r., zarządzając jednocześnie wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrujący ponaglenie organ wskazał na obowiązek niezwłocznego rozpoznawania spraw, szczególnie w sytuacji gdy mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno zakończyć się nie później niż w terminie miesiąca, w przypadku zaś sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie dwóch miesięcy (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Dalej wskazano, iż kwestia udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wymaga postępowania wyjaśniającego i to od okoliczności sprawy zależy, czy zostanie uznana za szczególnie skomplikowaną. W takim przypadku organ jest zobowiązany do powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazania przyczyny zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Rozpoznający ponaglenie wskazał, że nie bez wpływu na procedurę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje także obwiązek zwrócenia się przez wojewodę (art. 109 ustawy o cudzoziemcach) do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz – w razie potrzeby – do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium, mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższe informacje przekazywane są w podstawowym terminie 30 dni, który w szczególnych przypadkach może być wydłużony do 60 dni. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców organ I instancji dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż od dnia wpływu wniosku w dniu [...].10.2017 r. do dnia wniesienia ponaglenia w sprawie nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, niezależnie od argumentacji prezentowanej przez Wojewodę D.. Uwzględniając zaś trudną sytuację kadrową i znaczny wpływ wniosków, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...].05.2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wpłynęła skarga R.M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 §1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie; zbadanie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Skarżący argumentował, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go w terminie ustawowym, poprzez wydanie określonego aktu lub czynności. Skarżący wywodził także, że dla oceny czy w sprawie miała miejsce bezczynność, bez znaczenia pozostają powody dla których organ nie podjął działania. Nie ma też znaczenia czy opieszałość organu była zawiniona, czy też niezawiniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że w toku prowadzonego postępowania, oprócz wezwania strony do uzupełnienia braków we wniosku, w dniu [...].04.2018 r. podjął czynności celem ustalenia czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez R.M. w dniu [...].10.2017 r. nie miały charakteru rażącego. Pismem z dnia [...].07.2018 r. Wojewoda D. nadesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. dalszą dokumentację postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku R.M. m.in. decyzję z dnia [...].07.2018 r. (nr [...]) udzielającą cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...].07.2021r. dla "A" Oddział w P. na podstawie umowy o pracę na stanowisku [...] w pełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem brutto nie niższym niż [...] zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku R.M., poprzez wydanie decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 tj.; dalej również jako: "p.p.s.a."), ani w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie ulega ponadto wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek, został złożony w dniu [...].10.2017 r. (k. 16 akt administracyjnych). Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). W dniu [...] marca 2018 r. tj. po upływie prawie pięciu miesięcy od dnia wpływu wniosku, pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie w sprawie oraz zwrócił się o przyspieszenie postępowania (k. 47-53 akt administracyjnych). Dopiero [...].04.2018 r., zatem po upływie ponad sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, Wojewoda D. podjął pierwszą czynność celem załatwienia sprawy R.M., wzywając go do przedłożenia brakujących dokumentów. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że organ zajął się sprawą R.M. dopiero w wyniku interwencji jego pełnomocnika. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda D., w okresie pierwszych sześciu miesięcy postępowania, całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dopiero po interwencji skarżącego w postaci ponaglenia, organ określił przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2018 r. (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. (k. 68 akt administracyjnych). Warto w tym miejscu podkreślić, że w wyniku rozpatrzenia ponaglenia, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, stwierdzając że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył termin załatwienia wniosku do dnia [...]lipca 2018 r., który Wojewoda D. dotrzymał, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy, podejmując szereg czynności tj. złożenie wniosku o przyspieszenie, wniesienie ponaglenia, przedłożenie dokumentacji z własnej inicjatywy lub na wezwanie organu. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (prawie dziewięć miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Rozpoznając wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie [...]zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).