III SAB/Wr 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Magdalena Jankowska-Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3) orzeczenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (bez względu na to, czy organ wyda stosowny akt po wniesieniu skargi, czy też nie); 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty maksymalnej, ew. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) zasądzenie kosztów. Uzasadniał, że 24 września 2018 r. złożył - skierowany do Wojewody - wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i że - do dnia wniesienia skargi - Wojewoda nie podjął w jego sprawie żadnej czynności. Wskazał, że Wojewoda nie realizował przy tym dyspozycji art. 36 K.p.a., tj. nie poinformował go o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie podał terminu jej załatwienia. Podkreślił, że przyczyny przewlekłości leżą wyłącznie po stronie organu. Dalej uzasadnił konieczność wymierzenia Wojewodzie kary grzywny i przyznania mu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela Kazachstanu okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak i uregulowaniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Potwierdził to zresztą sam Wojewoda w piśmie z 3 stycznia 2019 r., przekazującym - według właściwości - ponaglenie strony z 20 listopada 2018 r. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że od momentu złożenia przez stronę wniosku z 26 września 2018 r. (data wpływu do organu), do chwili wniesienia skargi na przewlekłość (data wpływu do organu: 26 listopada 2018 r.), Wojewoda nie podjął w sprawie żadnej czynności. Wojewoda nie zrealizował przy tym ani razu dyspozycji art. 36 K.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność w sprawie Wojewoda zrealizował dopiero pismem z 2 stycznia 2019 r. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś wzgląd na - pomimo że - przeciągający się, to jednak - w ocenie Sądu - nie w sposób rażący, czas trwania postępowania, fakt, że strona sama uzupełniła wniosek dopiero 6 listopada 2018 r. (data wpływu do organu), jak i to, że pismem z 2 stycznia 2019 r. organ podjął w sprawie czynności procesowe, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie ma - jak dotychczas - miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niezrealizowanie przez organ ustawowych obowiązków, w tym również niezachowanie terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Zdaniem Sądu, procedując w sprawie Wojewoda nie dopuścił się rażącego opóźnienia. Z uwagi na zobowiązanie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, czyli tej samej sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku, w wyroku III SAB/Wr 31/19 (sprawa w przedmiocie bezczynności Wojewody, rozpoznawana równolegle i orzeczona 14 marca 2019 r.), Sąd umorzył w tej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), z uwagi na nie stwierdzenie w sprawie rażącej przewlekłości organu, Sąd nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej, jak i nie wymierzył organowi grzywny, oddalając w tym zakresie skargę (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.