III SAB/Wr 3097/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi X. P. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D/ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D/ na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.300 (dwa tysiące trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D/ na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. X.P., obywatel W. (dalej: strona, skarżący) w dniu 23 września 2021 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 30 lipca 2019 r. W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8), art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi uargumentował wnioski i zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę strona złożyła osobiście w siedzibie organu w dniu 30 lipca 2019 r. W tym samym dniu wręczono skarżącemu pismo z tej daty informujące o przewidywanym terminie zakończenia postepowania wyznaczonym na dzień 30 stycznia 2020 r. Strona złożyła ponaglenia i pisma ponaglające w dniach: 20 stycznia 2020 r. , 2 grudnia 2020 r., 25 lutego 2020 r., 27 września 2021 r., 17 kwietnia 2020 r. oraz 2 września 2021 r. Pismami z 11 marca 2020 r. organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia, skierował wniosek do odpowiednich służ o informację o cudzoziemcu (na co uzyskał odpowiedź w dniu 25 marca 2020 r.), a także poinformował stronę o przybliżonym terminie zakończenia postępowania (11 czerwca 2020 r.) i wezwał stronę o przedłożenie dokumentów w sprawie. Strona na wezwanie (doręczone jej w dniu 20 marca 2020 r.) odpowiedziała w dniu 20 kwietnia 2020 r. Pismem z 30 kwietnia 2020 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, tj. po upływie 90 dni po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz wezwał do uzupełnienia wniosku. Pismem z 12 października 2021 r. organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja organu dotycząca wniosku strony, wydana w dniu 12 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenie, co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony skierowany do Wojewody w dniu 30 lipca 2019 r. jest załatwiany zbyt długo. Z przebiegu postępowania wynika, że do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres w sumie 23 miesięcy, organ podejmował czynności w dużych odstępach czasu i nieefektywnie. I tak po upływie ponad pół roku od dnia złożenia osobiście przez stronę wniosku w sprawie (i złożonym ponagleniu) podjął pierwszą czynność zmierzającą do zakończenia postępowania (11 marca 2020 r.), tzn. skierował wniosek do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu, na który odpowiedź uzyskał w dniu 25 marca 2020 r. nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. W tym samym dniu, tj. 11 marca 2020 r., podjął drugą czynność w sprawie, tj. poinformował stronę o przybliżonym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 11 czerwca 2020 r.). Sąd dostrzega przy tym, że organ już w dniu złożenia wniosku (30 lipca 2019 r.), tj. doręczył skarżącemu pismo informujące o wszczętym postępowaniu z wniosku strony i wyznaczył przewidywany termin jego zakończenia na dzień 30 stycznia 2020 r. Czynności tej nie można jednak uznać za zmierzającą do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Sąd uważa za naganne takie działanie organu, bowiem informacja pisemna udzielona skarżącemu w tym dniu stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego. Ponadto, nie dotrzymał wyznaczonego w tym piśmie terminu załatwienia sprawy, a kolejną informację w tym zakresie zawarł w dopiero w ww. piśmie z dnia 11 marca 2020 r. Następnie, pismem z 11 marca 2020 r. doręczonym stronie w dniu 20 marca 2020 r., organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, co skarżący wykonał w dniu 20 kwietnia 2020 r. W dniu 30 kwietnia 2020 r. organ wykonał kolejną czynność (trzecią) informując o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w związku ze stanem epidemii. Oceniając czas trwania postepowania Sąd uwzględnił zawieszenie biegu terminów procesowych wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. W sumie więc, organ podjął w sprawie trzy czynności: pierwszą i drugą po upływie ponad pół roku (11 marca 2020 r.) od dnia złożenia wniosku w sprawie, drugą (30 kwietnia 2020 r.) po upływie 10 dni od wykonania wezwania przez stronę (20 kwietnia 2020 r.) i następnie do dnia wniesienia skargi (23 września 2021 r.) nie podjął już żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania (z akt administracyjnych wynika natomiast, że po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania organ wydał decyzję w sprawie w dniu 12 października 2021 r.). Podkreślenia wymaga, że złożone przez stronę w sumie dwa ponaglenia w sprawie nie przyniosły rezultatu w postaci podjęcia czynności zmierzających do zakończenia postępowania, ani zakończenia postępowania przed wniesieniem skargi. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się zatem z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Organ w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, nieefektywny, co nie ma uzasadnienia w sprawie. Naruszył tym samym w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 oraz zasady wynikające z art. 8 i art. 12, a w konsekwencji - art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co już podkreślił wyżej, że stwierdzona przewlekłość postępowania w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka przez okres 23 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, pomimo złożenia ponaglenia - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zignorowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, której urzeczywistnieniem jest art. 36 k.p.a., ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od kilku lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków. Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. - umorzył postępowanie (pkt III sentencji wyroku) w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie odpowiedniego aktu, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem w aktach sprawy znajduje się decyzja organu z [...] r. dotycząca wniosku strony. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 2 300 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu rozstrzygnięcia skargi na przewlekle prowadzenie postępowania , tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uwzględnił w toku kontroli sądowej zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach). Zmiana ta jednak nie ma wpływu na ocenę przewlekłości postępowania w sprawie poddanej kontroli Sądu. Ta bowiem jest oceniana na dzień wniesienia skargi. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącego i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych k.p.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.