III SAB/Wr 3128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydanie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.P., obywatelka U. (dalej: strona, skarżąca) w dniu 4 października 2021 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały, o co wystąpiła w dniu [...] r. W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a. Wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie w terminie czternastu dnia od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postepowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 5 000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie; 6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi uargumentowała zarzuty i wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt stały strona złożyła osobiście w siedzibie organu w dniu [...] r. W tym samym dniu wręczono skarżącej pismo z tej daty informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 28 lipca 2021 r. Pismem z dnia 4 września 2020 r. organ skierował do odpowiednich służb wniosek o informację o cudzoziemce, na który uzyskał odpowiedź w dniu 30 września 2020 r. Pismem z 7 września 2020 r. Wojewoda wezwał stronę o przedstawienie dokumentu z urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach (doręczone stronie w dniu 21 października 2020 r., które to wezwanie strona wykonała w dniu 23 października 2020 r. Pismem z 16 sierpnia 2021 r. organ zwrócił się do Straży Granicznej o informację o cudzoziemce, na co uzyskał odpowiedź w dniu 10 października 2020 r. Strona złożyła ponaglenia i pisma ponaglające w dniach: 23 lutego 2021 r., 29 marca 2021 r., 6 maja 2021 r., natomiast w dniu 4 października 2021 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody. Pismami z 27 października 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (90 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub odwołania stanu epidemii) i wezwał o uzupełnienie wniosku oraz złożenie wyjaśnień osobiście, a także przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając prośbę o przyspieszenie załatwienia sprawy, które w swej treści stanowi ponaglenie. Wyczerpuje ono nakaz wyrażony w art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że terminy załatwienia sprawy dotyczącej pobytu stałego ma swoją regulację (art. 195 i art. 210) w ustawie z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (w brzmieniu obowiązującym przed 29 stycznia 2022 r.), zgodnie z którą wniosek w tej sprawie organ winien rozpatrzyć w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (którym w sprawie jest ww. Art. 210 ustawy o cudzoziemcach), organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca osobiście złożyła w siedzibie Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu [...] r. Z przebiegu postępowania wynika, że do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres w sumie 11 miesięcy od złożenia wniosku, organ wykonał trzy czynności, choć nie jest w sprawie jasne, czy część z nich w ogóle była nakierowana na rozstrzygnięcie wniosku o zezwolenie na pobyt stały, czy na czasowy. Mianowicie w dniu 4 września 2020 r. skierował pismo do odpowiednich służb o cudzoziemce (na które uzyskał odpowiedź w dniu 30 września 2020 r.), a w dniu 7 września 2020 r. wezwał skarżącą o złożenie zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach (doręczone stronie dopiero w dniu 21 października 2020 r.), które uzyskał w dniu 23 października 2020 r. następnie przez okres blisko roku pozostawał bezczynny, tj. do dnia dniu 16 sierpnia 2021 r., gdy skierował pismo do Straży Granicznej o przeprowadzenie czynności sprawdzających, których wynik uzyskał w dniu 10 października 2021 r. (już po wniesieniu skargi w sprawie). Sąd dostrzega przy tym, że organ już w dniu złożenia wniosku ([...] r.), tj. doręczył skarżącemu pismo informujące o wszczętym postępowaniu z wniosku strony i wyznaczył przewidywany termin jego zakończenia po roku, tzn. na dzień 28 lipca 2021 r. Czynności tej nie można jednak uznać za zmierzającą do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Sąd uważa za naganne takie działanie organu, bowiem informacja pisemna udzielona skarżącemu w tym dniu stwarzała jedynie pozór działania organu i w ten sposób naruszała zasadę zaufania do organu administracyjnego. W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w związku z art. 210 ustawy o cudzoziemcach i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Wskazana w skardze podstawa prawna żądania oceny przez sąd administracyjny bezczynności organu nie jest prawidłowa, stąd Sąd w składzie orzekającym zastosował w tym względzie prawidłowy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Oceniając okoliczności sprawy, świadczące o zaniechaniu podjęcia czynności w sprawie i zakończeniu postępowania w wyznaczonym ustawowo terminie, to przekonują one, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od kilku lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1) i art. 286 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by w stosunku do skarżącej taki akt wydano. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i wniosku skarżącej w tym zakresie. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia. Sąd podkreśla, że wniosek strony o zasądzenie odszkodowania stanowi w istocie wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a Sad administracyjny nie ma kompetencji do zasądzania odszkodowania w żadnym przypadku. Wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny Sąd - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - nie uwzględnił (pkt V sentencji wyroku). Powszechnie wiadomym jest bowiem, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawach dotyczących cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy efektywności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił w toku kontroli sądowej zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 6-miesięczny termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt stały liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 39 ustawy zmieniającej nowelizujący art. 210 ustawy o cudzoziemcach). Zmiana ta jednak nie ma wpływu na ocenę przewlekłości postępowania w sprawie poddanej kontroli Sądu. Ta bowiem jest oceniana na dzień wniesienia skargi. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych przepisami w brzmieniu przed zmianą ustawy o cudzoziemcach. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. Z tych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-V sentencji wyroku. O kosztach (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.