III SAB/Wr 313/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi I. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I.B. (dalej zwana skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 29 października 2015 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (pierwsza z odpowiedzi napłynęła w dniu 31 grudnia 2015 r.). Organ pismem z dnia 24 grudnia 2015 r. poinformował skarżącą, że postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostanie zakończone w terminie do 29 stycznia 2016 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dołączenie szeregu dokumentów finansowo-księgowych "A" sp. z o.o. oraz polisy ubezpieczeniowej, dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkania na terytorium RP i uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie miejsca zamieszkania członków rodziny. Skarżąca pierwsze dokumenty złożyła w dniu 31 grudnia 2015 r., i w dniu 5 stycznia 2016 r., a następnie sukcesywnie je uzupełniała w dniu 11 maja 2016 r., 22 czerwca 2016 r., 7 lipca 2016 r., 8 września 2016 r. i 13 września 2016 r. Skarżąca z uwagi na przedłużanie się postępowania i zmianę w tym czasie stanu faktycznego (sprzedaż udziałów spółki, rezygnacja z funkcji członka zarządu spółki) w dniu 7 czerwca 2017 r. zmieniła cel pobytu na pobyt z synem V. B. składając stosowny wniosek, który następnie na żądanie organu z dnia 7 września 2017 r. uzupełniła o żądane dokumenty. Organ pismem z dnia 31 lipca 2018 r. poinformował o niemożliwości zakończenia postepowania w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., ani w terminie wskazanym w piśmie z dnia 24 grudnia 2015 r., wskazując nowy planowany termin ukończenia postępowania na dzień 31 października 2018 r. z uwagi wniesienie przez syna skarżącej odwołania od innej decyzji organu. Skarżąca pismem z dnia 23 listopada 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 28 listopada 2018 r., wniosła o kolejne przekwalifikowanie wniosku na pobyt z drugim ze swoich synów- O. B., składając szereg dokumentów. Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. złożonym w formie elektronicznej, skarżąca wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś w dniu 27 marca 2019 r., za pośrednictwem organu, wniosła wyżej opisaną skargę do tut. Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie przedstawiając żadnej argumentacji na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b u.p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do brzmienia art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia to do organu prowadzącego postępowanie. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Istotne jest tylko to, aby wymagane ponaglenie było złożone nie później niż wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co dokonuje się za pośrednictwem organu, którego działania lub niedziałania skarga dotyczy. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie dnia 4 grudnia 2015 r. pisma, w którym organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (pierwsza z odpowiedzi napłynęła w dniu 31 grudnia 2015 r.). Następnie organ pismem z dnia 24 grudnia 2015 r. poinformował skarżącą, że postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostanie zakończone w terminie do 29 stycznia 2016 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni. Pomimo przedłożenia żądanych dokumentów organ nie podjął dalszych czynności co zmusiło skarżącą w dniu 7 czerwca 2017 r., tj. po 19-stu miesiącach od zainicjowania postępowania, do zmiany żądania wniosku (pobyt u syna). Organ pismem z dnia 31 lipca 2018 r. poinformował o niemożliwości zakończenia postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., ani w terminie wskazanym w piśmie z dnia 24 grudnia 2015 r., wskazując nowy planowany termin ukończenia postępowania na dzień 31 października 2018 r. z uwagi na wniesienie przez syna skarżącej odwołania od innej decyzji organu. Tutaj po raz kolejny, z dużym 3-miesięcznym opóźnieniem, organ wzywa skarżącą i jej pełnomocników o uzupełnienie dokumentacji. Po złożeniu żądanych dokumentów organ nie podejmuje żadnych czynności i skarżąca w listopadzie 2018 r. po raz drugi wnosi o przekwalifikowanie wniosku, tym razem na pobyt z drugim z synów skarżącej. Organ przez kolejne 3 miesiące nie podejmuje żadnych czynności, co daje skarżącej asumpt do wystąpienia pismem z dnia 22 lutego 2019 r. z ponagleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż to uaktywnienie organu miało związek z wpłynięciem ponaglenia. Co również znamienne to do dnia wniesienia skargi wniosek skarżącej nie został w jakiejkolwiek formie rozpoznany, a nawet do dnia wyrokowania Sąd nie posiada od organu informacji co do terminu i sposobu załatwienia sprawy. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego (ponaglenie) wymusiły działanie z jego strony. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą maksymalna kwota jest zdecydowanie wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności (niepewności prawna, brak możliwości podróżowania po terytorium RP i poza jego granicami), z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).